Статья 'О легализации лоббизма в современной России' - журнал 'Тренды и управление' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > Требования к статьям > Порядок рецензирования статей > Редакция и редакционный совет > Ретракция статей > Этические принципы > О журнале > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Тренды и управление
Правильная ссылка на статью:

О легализации лоббизма в современной России

Кучеренко Александра Вячеславовна

магистрант, Липецкий филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

398050, Россия, Липецкая область, г. Липецк, ул. Интернациональная, 3

Kucherenko Aleksandra Vyacheslavovna

Post-graduate student, Lipetsk Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

398050, Russia, Lipetsk, Internatsionalnaya Street 3

kucherenko-av@rambler.ru

DOI:

10.7256/2454-0730.2017.1.17506

Дата направления статьи в редакцию:

06-01-2016


Дата публикации:

29-04-2017


Аннотация: Исследование посвящено вопросу о необходимости легального закрепления и нормативного регулирования института лоббистской деятельности в Российской Федерации. Ведь, с одной стороны, полное отсутствие законодательства в данной сфере приводит к преобладанию теневых и криминальных методов лоббирования, а, с другой стороны, легализация лоббизма может повлечь новый виток коррупции. Основное внимание автор уделяет проблемам многообразия подходов к пониманию лоббизма в отечественной и зарубежной литературе, соотношения категорий «лоббизм» и «коррупция», а также эффективности легализации лоббистской деятельности с точки зрения противодействия коррупционным проявлениям. Методология исследования базируется на традиционных для юридической науки принципах, приемах и методах: диалектика, анализ, синтез, аналогия, дедукции и т.д. По результатам исследования автор приходит к выводу о необходимости создавать легальные формы для лоббирования с целью хоть как-то контролировать данное явление. При этом выражается мнение, что принятие закона о лоббизме не следует рассматривать как существенный шаг в борьбе с коррупцией. Закон о лоббировании можно рассматривать лишь как один из факторов в комплексе мер, которые смогли бы вывести на качественно новый уровень процесс взаимодействия власти и общества.


Ключевые слова:

лоббизм, лоббистская деятельность, легализация, коррупция, должностное лицо, орган государственной власти, депутат, закон, частные интересы, общественные интересы

Abstract: Research is devoted to the need to consolidate the legal and regulatory institution of lobbying activities in the Russian Federation. Indeed, on the one hand, the complete absence of legislation in this area leads to the predominance of shadow and criminal methods of lobbying, and, on the other hand, the legalization of lobbying can cause a new round of corruption. Main attention is paid to issues of diversity of approaches to the understanding of lobbying in domestic and foreign literature, the ratio of the categories of "lobbying" and "corruption", as well as the efficiency of the legalization of lobbying activities in terms of countering corruption. The research methodology is based on the traditional legal science principles, techniques and methods: the dialectic, analysis, synthesis, analogy, deduction, etc. The study author concludes on the need to create a legal form for the purpose of lobbying to somehow control this phenomenon. At the same time it expressed the view that the adoption of a law on lobbying should not be seen as a significant step in the fight against corruption. The law on lobbying can only be considered as one factor in a complex of measures, which could lead to a qualitatively new level of the interaction of government and society.


Keywords:

Public interests, Private interests, Law, Deputy, State authorities, Official, Corruption, Legalization, Lobbying activity, Lobbying

Уместно будет привести высказывание почетного президента неправительственной организации ATTAС-Франция Сьюзан Джордж: «Практика лоббизма берет свое название от фойе британской Палаты общин, где люди с особыми интересами и часто набитыми конвертами ждали, чтобы подстеречь и задержать для разговора входящих и выходящих депутатов… Через пару столетий такой практики эти никем не избранные люди стали известными, весьма осведомленными и квазизаконными действующими лицами на окраинах государства. Их офисы занимают целые кварталы в Вашингтоне (К-стрит) и квартал ЕС в Брюсселе. Они умеют проходить через «вращающиеся двери» и после карьеры в политике знают лучше, чем кто-либо, как изменить сознание законодателей. Они усовершенствовали свои методы, платят больше, чем когда-либо, и они добиваются результатов. Лоббирование окупается» [1].

В 1787 г. в США была одобрена первая поправка к Конституции, из положений которой следовало право мирно собираться и обращаться к конгрессу с петициями об удовлетворении жалоб. Они стала правовой базой деятельности лоббистских групп в США. Начиная с 1808 г. понятие «лобби» был впервые зафиксирован в протоколах Конгресса, а уже с середины XIX века оно является одними из самых часто используемых изречений в политическом сленге США. Именно в этот период времени под выражением «лобби» стало пониматься место, где различные лица имели возможность сообщить свои воззрения членам Палаты представителей и сенаторов. Поскольку такие лица они не имели права проникать дальше холлов и приемных (прежде всего – в зал заседаний), их в дальнейшем назвали лоббистами. По другим источникам, появление термина «лоббисты» приписывают президенту США Улиссу Гранту, называвшему так группу людей, собиравшихся в фойе отеля с различными просьбами. В 1946 году в США был принят акт о лоббизме, который со временем поспособствовал появлению многих компаний занимающихся лоббистской деятельностью.

По общепризнанному факту Российская Федерация – это демократическая страна, где народ правит своей страной. Однако демократия любого государств зависит не столько от объема политических прав граждан, сколько от степени свободы их реализации [2, с.121]. Да народ правит, но не весь, а лишь определенная его часть. Российское общество не имеет представления, в чьих интересах лоббируется тот или иной закон, а решения принимаются тайно и негласно, в том числе, с нарушением основных правил. В данном контексте уместно высказывание английского государственного деятеля лорда Бенджамина Дизраэли: «Миром правят совсем не те люди, которых считают правителями те, кто ни разу не заглядывал за кулисы» [3, с. 111].

В Российской Федерации вопрос о лоббизме и его правовом регулировании до сих пор остается, и будет оставаться актуальным и дискуссионным. Разные эксперты, политологи, депутаты и другие специалисты горячо спорят о данном феномене.

Согласно одним мнениям, принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, может стать одной из важных антикоррупционных мер и сделать взаимодействие власти и бизнеса более открытым и легальным. Пока такой закон отсутствует, преобладают «серые» или даже криминальные методы лоббирования, грубо нарушающие «букву и дух» законодательства: использование пробелов в праве и процедурах, подкуп чиновников и депутатов, силовое давление, всевозможные угрозы, шантаж и т.д.

Противоположные мнения высказываются в связи с недопустимостью узаконивания подкупа чиновников. Ведь сейчас лоббизм зачастую является синонимом таких понятий как «продажность», «взяточничество» и «коррупция». Соответственно, начинать следует не с принятия новых законов, а с действенной реализацией тех, которые уже существуют. Прежде чем легализовать лоббизм, нужно минимизировать коррупцию. Причем не только усовершенствовать законодательство, но и добиться его максимальной реализации, в том числе, «репрессий». В противном случае вместо искоренения коррупции может получиться новый виток ее разрастания, но уже в рамках закона, своеобразная олигархическая диктатура.

Многообразие мнений относительно легализации лоббизма связано с множественностью трактовой самого этого понятия. В российской и зарубежной научной литературе имеется несколько подходов к пониманию термина «лоббизм».

По представлению английского политолога С.Е. Файнера: лоббизм – это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране». В свою очередь Американская лига лоббистов выработала свое определение: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей» [4].

Согласно Большому юридическому словарю, термин «лоббизм» (англ. lobbyism, от lobby – кулуары) трактуется как действия государственных органов, законодательных, исполнительных, судебных властей, направленные на поддержку отдельных отраслей и сфер экономики регионов, предприятий, социальных групп, продиктованные не объективной необходимостью, а заинтересованностью, иногда – подкупом должностных лиц. Это и оказание давления на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом (организация массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого добиться принятия или отклонения какого-либо законопроекта [5, с. 339-340].

Среди российского научного и профессионального круга необычное толкование лоббизма представил руководитель первой рабочей группы по разработке законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» Владимир Лепехин. В своей книге «Лоббизм» он дает такое определение термина: «Лоббизм – есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической» [6].

Профессор Уральского федерального университета К. В. Киселев приводит такое определение: «Лоббизм - один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов» [7, с. 67]. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Цивилизованное общество стремится свести теневой лоббизм к минимуму. Для этого оно стремится поставить деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и общественности.

На основе всего выше изложенного, можно утверждать, что лоббизм представляет собой институт группового воздействия на органы публичной власти в процессе продвижения интересов частных (негосударственных) лиц и структур, в том числе, представленных в лице профессиональных представителей в органах государственной власти различного уровня и органах местного самоуправления, с целью принятия выгодных политических решений, проведения какого-либо закона или нормативно-правового акта, а также получение доступа к какой-либо информации путем применения различных мер убеждения.

Термин «лоббизм» можно охарактеризовать и как политико-административный метод, в рамках которого личные экономические интересы реализуются «под прикрытием» благих общественно полезных намерений.

Рассматривая Российскую Федерацию, можно отметить, что «теневой лоббизм» является неотъемлемым элементом ее политико-правовой системы. «Де-факто» лоббизм в нашей стране существует. Однако официальных законов, регулирующих лоббистскую деятельность, пока нет.

Уже в Верховном Совете Российской Федерации в 1992 – 1993 годах началась работа над первым проектом закона, регулирующего деятельность лоббистов и лоббистских групп. В дальнейшем она продолжалась в Государственной Думе Российской Федерации. Один из первых вариантов обсуждался Государственной Думой Российской Федерации в 1995 году. Однако он не был одобрен из-за отсутствия кворума. В последующие годы также неоднократно инициировались попытки регулирования лоббистской деятельности, но они были безуспешны. Пожалуй, единственным нормативно-правовым актом, закрепляющим лоббистскую деятельность в нашей стране, является Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 г. N 5340-I «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» [8]. В частности, в статье 3 данного акта указано, что торгово-промышленные палаты оказывают помощь российским организациям и индивидуальным предпринимателям, представляют и защищают их интересы; организуют взаимодействие между субъектами предпринимательской деятельности, с одной стороны, и органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой стороны. То есть фактически торгово-промышленная палата является лоббистом бизнеса.

В апреле 2014 г. на необходимость легализации института лоббизма обратил внимание Президент Российской Федерации. В частности, в Указе Президента Российской Федерации от 11.04.2014 N 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы» Правительству Российской Федерации было поручено «внести предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма), включая подготовку предложений о нормативном закреплении за соответствующим федеральным органом исполнительной власти функции разработки и реализации мер по последовательному введению в практику института лоббизма и о соответствующем кадровом усилении этого направления работы» [9].

Из выше приведенного указа следует, что закон «О лоббизме» должен быть разработан и принят в кратчайшие сроки. Однако по состоянию на начало 2016 года этого не произошло. В связи с этим возникает вопрос, готовы ли сами государственные структуры к таким законодательным преобразованиям, и, вообще, нужен ли данный закон?

Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно отметить, что правовое регулирование лоббизма заключается в установлении обязанности определенных категорий лиц проходить процедуру регистрации, и периодически подавать отчеты о своей деятельности. Данную отчетность можно найти, например, на специализированных сайтах при Конгрессе США. Основная цель законодателя в этом случае заключается в обеспечении прозрачности отношений между властью и обществом, в недопустимости оказания скрытого воздействия на процесс принятия правотворческих решений. То есть в странах, где лоббизм регулируется законом, общество может контролировать такую деятельность, ее участников (стороны) и денежные средства, которые там задействованы.

Могут найтись люди, причем, скорее всего, довольно много, которые будут настаивать, что ничего страшного в институте лоббизма по западному образцу нет, он ничего общего с коррупцией не имеет. Коррупция – это преступление, а лоббизм – «прозрачный и цивилизованный» элемент демократического общества.

Хотелось бы привести высказывание «отца наших реформаторов» Джеффри Сакса, который отметил, что у России иная анатомия, к ней нельзя подходить с той же меркой, что к западным странам. На неё нельзя механически спроецировать чуждую ей социальную модель. Современную Россию необходимо осмыслить как совершенно новое явление, отличное не только от всего мира, но и от вчерашней Руси. У сегодняшней России нет идеологического ориентира, и соответственно нет осмысленного направления. Поэтому наша страна, богатая ресурсами, талантами, культурой и историей, вынуждена подстраиваться под чужую игру, цели которой нам неясны, а результаты полезны не нам. В таком положении Россия реагирует только на сиюминутные проблемы. И всё же у неё есть предпочтения, обусловленные её природой. Россия может не знать, чего хочет, но даже в оболваненном состоянии точно знает, чего не хочет [10, с. 63]. Из выше сказанного можно отметить, что возможно не всегда стоит перенимать опыт у других более развитых стран.

Представляется, что и контроль лоббистской деятельности не всегда может стать эффективной мерой в борьбе с коррупцией. Специалистами отмечается, что деятельность по формирование и ротацию кадров в системе органов государственной власти сама по себе несет факторы коррупционного риска [11, с.36]. Одновременно отличительной особенностью российского лоббизма является значительный вес «внутренних лоббистов» - служащих, занимающих важную государственную должность и в тоже время отстаивающих интересы одной или нескольких групп, в том числе, вопреки интересам общества. Проталкивание «своих» людей в структуры законодательной и исполнительной власти, где лоббирование делается частью их работы, стало распространенной практикой. Ущерб от такого лоббизма, у которого нет очерченных законом рамок, определить весьма непросто. Когда чиновник одновременно является и служащим, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией практически не представляется возможности [12, с.76]. Соответственно, лоббизм – это некий фон для корыстных замыслов, маска, за которой скрывается коррупция, а с принятием закона ее можно будет снять и больше не прятать свою «истинную сущность». Таким образом, можно предположить, что в Российской Федерации закон о лоббизме стараются продвинуть те лица, которые сами являются лоббистами, а представленные ими законы разрабатываются в основном для того, чтобы помочь лоббистам.

В тоже время, если признавать, что отдельные социальные и национальные группы, частные корпорации и другие структуры могут продвигать свои интересы, то для общества будет лучше, чтобы такая деятельность стала полностью открытой, прозрачной и ограниченной рамками закона. В связи с этим возникает мысль, что следует создавать легальные формы для лоббирования с целью хоть как-то контролировать данное явление.

Однако принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, само по себе не сможет существенно воздействовать на сложившуюся ситуацию и изменить ее. Это, прежде всего, социальный вопрос, наиболее эффективные способы решения которого – повышение уровня жизни населения, сознательности и политической культуры граждан [13, с.958]. Чтобы это произошло, нужны качественные изменения в самом общественном сознании. Поэтому закон о лоббизме можно рассматривать лишь как один из шагов в системе мер, которые направлены на формирование качественно нового, понятного и прозрачного, уровня взаимодействия властей и общества.

Ведь, лоббизм может выступать средством нормального диалога общества с властью. Так, выражение «экологическое лобби» вызывает скорее только положительные ассоциации. Более того, подобный лоббизм необходим, поскольку, когда политически активные люди не имеют возможность легального самовыражения, это может вызывать накопление негатива, который, прорвавшись в сферу политики, способен привести к катастрофическим последствиям [14, с.33]. В данном контексте введение института лоббирования в государственно-правовой механизм Российской Федерации способно привести к созданию действенной системы защиты интересов населения. Например, возможно создать организационную структуру, занимающуюся независимым исследованием, для предоставления в органы исполнительной и законодательной власти аналитических исследований, оценочных и статистических материалов, необходимых для уместного отображения противоположных общественных интересов. Сами же лоббисты тогда будут нести важную функцию – выступать в качестве адвоката, быть профессиональным посредником между обществом и властью, на профессиональном языке доносить и отстаивать интересы народа, различных представительных групп. Если лоббист, к своей работе подходит профессионально, ответственно и цивилизованно, если он не дает взяток, работает в защиту общественных интересов, то легализация лоббизма ему будет только на руку. Немаловажным аспектом в данной ситуации будут морально-нравственные качества обеих сторон [15]. Ведь главное, определить правильные цели и направления деятельности, и понять, к кому результату нужно стремиться и какие интересы будут превыше всего.

Легализовать лоббизм – достаточно серьезное решение, которое не может быть принято без широкого общественного обсуждения. Соответствующий документ должен быть основательно продуман, опираться не только на зарубежные опыт, но и исходить из сложившейся социально-экономической ситуации в стране, должно учитываться мнение экспертов и аналитиков, а также сделан прогноз рациональности столь значительных преобразований. На это потребуется много времени, и лишь оно покажет, что в дальнейшем ждет русский лоббизм. Как ни странно это звучит, но многое зависти от самих лоббистов, от того, какие лоббистские группы победят.

Библиография
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
References
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.