Статья 'Советский период развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы' - журнал 'Административное и муниципальное право' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > Требования к статьям > Политика издания > Редакция > Порядок рецензирования статей > Редакционный совет > Ретракция статей > Этические принципы > О журнале > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:

Советский период развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы

Семин Алексей Николаевич

студент магистратуры, программа Правовое обеспечение государственного и муниципального управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82

Semin Aleksei

Student of Master's Program. the department of Legal Support of State and Municipal Administration, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation

119571, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 82

AlexSemin1403@yandex.ru
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.7256/2454-0595.2021.2.34879

Дата направления статьи в редакцию:

17-01-2021


Дата публикации:

18-03-2021


Аннотация: В статье подробно рассматривается процесс эволюции подходов к построению и регламентации должностной структуры государственной гражданской службы в СССР. Автор отмечает как логически дифференцируемые этапы, так и общие положения подходов, в частности, отказ от выделения служащих государственного аппарата из числа всех служащих отраслей народного хозяйства и одновременно с этим, подмена госаппарата партийным. Рассмотрены траектории развития системы государственной службы в целом и государственной гражданской службы как ее части. Особое внимание уделено попыткам построения иерархической системы персональных званий. Отдельно рассмотрено развитие института номенклатуры. При проведении исследования использовались исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. В результате исследования были сделаны выводы о слабой степени развития административно-правового института государственной гражданской службы в СССР, следствием чего являлось отсутствие единого подхода к правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы. Предпринимаемые попытки формирования должностной структуры государственной гражданской службы были несистематическими и страдали как от отсутствия разграничений между должностями служащих государственного аппарата и должностями служащих, занятых в народном хозяйстве, так и от принципиально отличных подходов к пониманию должностной структуры – на разных этапах основной единицей построения иерархической системы выступали как категория «должность», так и «персональное звание/чин/ранг». При этом полностью отсутствовали соотношения между персональными званиями, воинскими званиями и званиями органов внутренних дел.


Ключевые слова:

государственная гражданская служба, должностная структура, номенклатура, классный чин, должность, квалификационные требования, государственный аппарат, звание, государственный гражданский служащий, категории должностей

Abstract: This article examines the evolution of approaches towards creation and regulation of the civil service grade structure in the Soviet Unions. The author describes the logically differentiated stages, as well as the general provisions of the approaches, namely the refusal to separate the official of the state apparatus from all employees of the sectors of the national economy, and simultaneous substitution of the state apparatus for the party apparatus. The author outlines the trajectories of development of the civil service system as a whole and the state civil service as its part. Special attention is given to the attempts of creating a hierarchical system of personal ranks. The development of the institution of nomenclature is reviewed separately. The conclusion is made on underdevelopment of the administrative legal institution of the civil service in the Soviet Union, due to the absence of uniform approach towards regulation of the civil service grade structure. The attempt to create the civil service grade structure were unsystematic, did not distinguish between the officials of the state apparatus and the servants employed in the national economy; there were also no fundamentally different approached towards understanding the grade structure – on various stages, the base unit of building a hierarchical system were the categories “post” and “personal rank/title”. The author indicates no correlation between  the personal ranks, military ranks, and ranks of the internal affairs bodies.


Keywords:

civil service, organizational structure, nomenklatura, class rank, position, qualification requirements, state apparatus, title, civil servant, category of post

Для эволюционных преобразований государственного аппарата в целом требуется дальнейшее развитие правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы. Изучение современного этапа развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы невозможно без ретроспективного анализа. И советский этап является принципиально важным для понимания всей современной системы государственной службы. Фактически, в России государственная служба в целом и государственная гражданская служба в частности развивались революционно, на каждом новом этапе происходила глобальная перестройка системы, часто направленная на полное искоренение устоявшихся практик вне зависимости от их эффективности. Переходы от госслужбы Российской империи к госслужбе СССР, а после госслужбе Российской Федерации носили характер полномасштабных преобразований, что было обусловлено исторической необходимостью, но все же оказало спорное влияние на комплексное развитие государственного аппарата.

Учитывая зарубежный опыт (например, историю развития должностной структуры федеральной государственной гражданской службы США), можно утверждать, что отсутствие преемственности и поступательного эволюционного развития всей системы государственной гражданской службы предопределило ряд ключевых проблем, с которыми сталкивается государственный аппарат в современной России.

Говоря о революционной модели развития государственной службы в России, стоит отметить, что одни из первых декретов советской власти были направлены именно на уничтожение дореволюционной системы государственного управления в целом, соответственно была устранена и установленная «Табелью о рангах» должностная структура государственной службы. Декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 12 (25) ноября 1917 [1] упразднил не только сословные различия, звания и титулы, введя единое наименование – граждане Российской Республики, но и разрушил систему чинов государственной гражданской службы. Для стабилизации хаотичной системы государственного управления, возникшей в результате революционных преобразований был принят ряд актов, в контексте изучения должностной структуры необходимо выделить Декрет СНК РСФСР от 18 сентября 1919 года «О порядке совместительства должностей» [2] - данный документ не устанавливал юридических рамок должностной структуры, однако, влиял на фактическое прохождение службы, в том числе были установлены ограничения для совмещения должностей на предприятиях и в учреждениях.

Следующей важной вехой видятся введенные Декретом СНК РСФСР от 21.12.1922 «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях» [3], но и этот акт не задал рамок для новой должностной структуры государственной службы (в частности, и гражданской), декрет преследовал более утилитарную цель – конкретизировать правила прохождения службы для родственников и устранить возможность конфликта интересов. Таким образом, документ лишь закреплял запреты и ограничения, а вопросы прохождения государственной службы, ее должностной структуры, прав и обязанностей служащих не были урегулированы.

В дальнейшем произошло законодательное регулирование государственной военной службы и службы в органах внутренних дел, отдельный законодательный акт о государственной гражданской службе так и не был принят, порядок прохождения и приема на нее регулировался трудовым законодательством, а единый подход к должностной структуре не был выработан. Такое положение дел может быть связано с распространенным мнением об отмирании государства, а как следствие и государственного аппарата.

Тем не менее, в ходе развития системы государственного управления в СССР возникла необходимость выработки подходов к построению иерархии и должностной структуры на государственной службе. Наиболее значимым документом, посвященным этой проблематике, можно считать «Номенклатуру и характеристику должностей служащих госорганов СССР», подготовленную Народным комиссариатом Рабоче-крестьянской инспекции в 1930 году [4]. Фактически, документ представляет собой методические рекомендации по построению должностной структуры государственной службы. «Номенклатура» охватывала вопросы должностных обязанностей служащих и квалификационных требований для замещения должностей, целью данных методических рекомендаций являлась оптимизация структуры и штатного расписания государственных органов, а также систематизация подходов к расчету заработной платы. Выделялись следующие виды номенклатуры:

· Общая для всех административно-управленческих органов (в нее входили такие должности как заместитель народного комиссара, главный инспектор, юрисконсульт);

· Специальная для отдельных административно-управленческих и оперативных органов (например, полномочный представитель СССР заграницей, старший хлебный инспектор, прокурор Наркомата юстиции);

Должности, перечисленные в «Номенклатуре», были классифицированы по функциональному признаку и разделены на иерархические группы. Однако в данных методических рекомендациях не было проведено разделение должностей служащих государственного аппарата и должностей в народном хозяйстве, в результате, в документе содержатся квалификационные требования и должностные обязанности как народного комиссара, так и пастуха.

В дальнейшем ключевой категорией для построения иерархической системы должностей государственной службы стали классные чины/ранги/персональные звания. Оставив в стороне ранги дипломатических представителей, введенные Указом Президиума Верховного Совета СССР в 1941 году, и классные чины прокурорско-следственных работников, введенные в 1943 году, сосредоточимся на персональных званиях, работников гражданских министерств и ведомств. Начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10.12.1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инженерно-технических работников горной промышленности и строительства рудников Министерства черной металлургии» [5] происходила постепенная реставрация системы классных чинов, за следующие 7 лет соответствующие персональные звания появились в Министерстве финансов и Госбанке, Министерстве государственного контроля, Министерстве заготовок, Министерстве геологии и охраны недр, Министерстве угольной промышленности, Министерстве нефтяной промышленности, Министерстве цветной металлургии, Министерстве химической промышленности, Министерстве лесной промышленности и Министерстве электростанций СССР. Звания делились по группам – персональные звания высшего руководящего состава, старшего руководящего состава, среднего состава и младшего состава. Однако данные нововведения нельзя назвать попыткой законодательной регламентации должностной структуры государственной гражданской службы, прежде всего по причине существенных различий в подходах министерств и ведомств, кроме того не были установлены не только соотношения между должностями гражданской и военной службы (по примеру «Табели о рангах»), но и соотношения между должностями в различных министерствах, так группа персональных званий высшего руководящего состава Министерства финансов СССР и Госбанка СССР состояла из 5 ступеней, а в большинстве других министерств из 4. Также стоит отметить, что в Министерстве нефтяной промышленности была внедрена самая детализированная иерархия, персональные звания высшего и старшего руководящего и инженерно-технического состава делились в зависимости от трудовой сферы на 3 направления, например: Горный директор I ранга / Директор инженерно–технической службы I ранга / Директор административной службы I ранга, в то время как в министерствах со схожим функционалом (Министерство цветной металлургии, Министерство химической промышленности) присутствовало деление лишь по 2 направлениям, а в Министерстве электростанций старший руководящий и инженерно-технический состав делился по 4 направлениям. Также стоит отметить и несущественные, но все же важные для процесса унификации подходов различия в наименованиях персональных званий, так в вышеупомянутом Министерстве химической промышленности СССР существовало звание «Горный директор административной службы I ранга», в то же время, соответствующее ему не только иерархически, но и по трудовой сфере звание в Министерстве нефтяной промышленности обозначалось как «Директор административной службы I ранга», несмотря на совпадения названий других персональных званий. Ряд званий так и не был утвержден, в частности, персональные звания Министерства высшего образования СССР.

Получившаяся система не только носила хаотичный неунифицированный характер, но и, фактически, размывала граница государственного аппарата, приравнивая его служащих к руководителям предприятий и техническим специалистам. Более того, происходила излишняя фрагментация – звания в однопорядковых министерствах и ведомствах отличались и несли в себе ярко выраженный инженерно-технический характер. Однако необходимо отметить, что целью данных актов была не систематизация представлений о должностной структуре государственной гражданской службы, а повышение дисциплины труда и личной ответственности работников ряда ключевых отраслей.

Описанная система довольно быстро была устранена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июля 1954 г. «Об отмене персональных званий и знаков различия для работников гражданских министерств и ведомств» [6]. Таким образом, отсутствие единого подхода к построению должностной структуры и внедрение званий/чинов/рангов путем параллельных процессов в различных министерствах привели к возникновению мало функциональной и запутанной структуры, которая не могла быть использована для исчерпывающего описания роли и места конкретного служащего в организационной структуре ведомства.

Рассматривая советский период развития государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности невозможно не описать феномен номенклатуры. В целях данного исследования номенклатуру стоит понимать в базовом значении – список должностей, назначение на которые производится с согласия КПСС [7]. Впервые термин «номенклатура» появился в Постановлении Организационного бюро Центрального Комитета РКП(б) от 12 ноября 1923 г. [8], приложением к которому устанавливалось 2 списка должностей: номенклатура № 1 – служащие на эти должности утверждались Политбюро или Оргбюро ЦК, номенклатура № 2 – назначение происходило с согласия Учраспредотдела ЦК (позже была добавлена номенклатура №3 – ведомственные списки). Дальнейшее развитие концепция получила в Постановлении Оргбюро ЦК ВКП(б) от 16 ноября 1925 г. «О порядке подбора и назначения работников» [9]. Необходимо отметить, что данные списки лишь перечисляли должности, назначение на которые осуществляется после утверждения партией, таким образом, номенклатурные списки не устанавливали должностную структуру государственной службы и выполняли сугубо утилитарную функцию, обеспечивая партийный контроль над кадровой политикой. Тем не менее, советская модель государственной службы и ее должностной структуры получила название «номенклатурной». Государственные органы находились в подчинении у партийных, а государственная служба в целом и государственная гражданская служба в частности были полностью зависимы от решений партийного руководства, так должности, которые по современной классификации можно отнести к государственной гражданской службе были лишь небольшой частью номенклатуры и отделялись от партийных постов лишь наименованием отрасли, что дополнительно усиливало смешение государственного и партийного аппаратов.

Данный этап развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы вновь был сфокусирован именно на категории «должность», а не «звание/чин/ранг». Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. N 443 была введена «Единая номенклатура должностей служащих» [10]. Номенклатура была предназначена для упрощения процесса разработки на местах тарифно-квалификационных справочников, штатов предприятий и учреждений, должностных характеристик служащих и иных подобных документов. Для ЕНДС был характерен единый подход к классификации всех должностей в советском государстве – не производилось выделение должностей государственного аппарата, номенклатура охватывала почти все категории служащих, занятых в различных отраслях народного хозяйства и государственного управления. Деление должностей происходило как по иерархическому, так и по функциональному признаку. По иерархии все служащие делились на 3 категории: руководители, специалисты и технические исполнители, каждая категория в свою очередь делилась на группы по функциональному признаку, например, «Группа 3 – специалисты юридической службы» и т.п. Кроме того, в документе проводилось разграничение таких понятий как «должность» и «специальность», базовая категория «должность» содержит в себе границы компетенции работника, его права и обязанности, в то время как специальность просто характеризует род трудовой деятельности, требующий определенных квалификационных навыков. При этом номенклатура отделяет «должности служащих» от схожих «профессий рабочих», например, лаборант, художник или кладовщик лишь на основе отношения к физической работе.

Как уже было отмечено, выделение должностей государственного аппарата не проводилось, таким образом, в наиболее высокую группы должностей «Группа 9 – руководители предприятий и учреждений» категории «Руководители» входили должности как генерального директора, главного врача и ректора, так и министра, посла, постоянного представителя.

Одной из важнейших задач ЕНДС была унификация названия должностей и выработка единого подхода к пониманию должностной структуры, фактически, полное наименование должности служащего (с добавлением соответствующих сведений, например, инспектор по кадрам), должно было стать исчерпывающей характеристикой роли и места конкретного служащего в определенном учреждении. Тем не менее, при отсутствии разграничения между служащими государственного аппарата и отраслей народного хозяйства, сложно говорить о сформированности единого подхода к должностной структуре.

В целом, государственная гражданская служба как административно-правовой институт был мало развит в период СССР. Военная и правоохранительная служба были урегулированы отдельными законодательными актами, системы званий/чинов/рангов для них, а также для органов прокуратуры и дипломатической службы отличались устойчивостью, в то время как отдельный закон о государственной гражданской службе отсутствовал, сама служба регулировалась нормами трудового законодательства, система персональных званий появилась и исчезла в течение 7 лет, а общие подходы к построению и принципам функционирования должностной структуры так и не были выработаны. В итоге, сложившаяся в СССР система государственной гражданской службы не имела четких границ, из-за подмены аппарата государственного управления партийным произошла общая деградация нормативного правового регулирования института – вплоть до распада Советского Союза фактически использовалась послереволюционная законодательная база, в том числе «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные в 1922 году. Кроме того, «Единая номенклатура должностей служащих», введенная Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. N 443, не претерпев значительных изменений в период существования СССР, формально утратила силу лишь с принятием Постановления Правительства РФ от 13.06.2020 N 857 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных положений актов, изданных центральными органами государственного управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти Российской Федерации» [11].

После распада СССР система государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности вновь пережила революционные изменения. Россия столкнулась с необходимостью полномасштабного пересмотра самого понимания данного института, так советское правовое регулирование фактически не позволяло отделить государственную гражданскую службу от других видов деятельности.

Указом Президента РФ от 3 июня 1993 г. N 848 «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» [12] был создан Совет по кадровой политике при Президенте РФ, основной задачей которого была подготовка принципиально новых подходов к пониманию функционирования всего института. Контуры новой системы были заложены Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г. N 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» [13], однако, данный акт не устанавливал должностную структуру государственный гражданской службы и носил скорее «технический» характер.

23 декабря 1993 года в Российской газете были опубликованы тезисы концепции реформы государственной службы Российской Федерации [14], отдельное внимание авторы уделяли отсутствию законодательных основ службы, неопределенность основных понятий (в том числе «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность» и т.п.). Не меньшее значение имело и отставание правового обеспечения государственной службы от изменений реальной обстановки в системе государственного управления. Таким образом, весь институт государственной гражданской службы мало соответствовал стремительно меняющейся структуре государственных органов [15]. Необходимо отметить, что структура органов исполнительной власти в Российской Федерации часто претерпевает значительные изменения [16], что также является важным фактором при рассмотрении системы государственной гражданской службы и ее должностной структуры.

Фактически, Российская Федерация, как и Советский Союз, была вынуждена пойти по пути полного пересмотра подходов к построению системы государственной службы в целом и правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы в частности.

Библиография
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
References
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

Предметом представленного на рецензирование исследование является анализ нормативных правовых актов, устанавливающих систему государственной гражданской службы в советский период ее развития. Автор подробно изучил источники правового регулирования государственной гражданской службы с 20 по 90-е годы прошлого века. При чем начал он свое исследование именно с момента отказа от прежней дореволюционной системы гражданских чинов и званий.
В качестве основных методов научного познания автор избрал обобщение, анализ и синтез, сравнительный, исторический и формально-юридический методы.
С актуальностью темы трудно определиться. Знание истории отдельных правовых институтов, в том числе и административного права, имеет важное значение для поступательного развития и совершенствования правового регулирования соответствующих правоотношений в настоящее время. Однако, не понятен вывод автора по итогам исследования. С одной стороны, он осуждает такие революционные преобразования системы государственной гражданской службы, критикует полное разрушение старых устоев и построение новым практически с нуля (что в истории России как минимум происходило трижды). С другой стороны, в публикации проскальзывает мысль о неизбежности кардинальной смены подходов в построении государственной службы ввиду очевидных изменений политического и экономического курсов.
Научная новизна, на взгляд рецензента, отсутствует. В публикации достаточно полно раскрыты нормативные установления советского периода, посвященные регламентации прохождения государственной гражданской службы. Тем не менее, никаких выводов по итогам исследования автор не делает. И собственно, не совсем понятно, что можно было бы почерпнуть современному законодателю из проанализированного опыта, если сам автор говорит о неразвитости советского законодательства в этой области.
Структурно публикация разделена на 4 части. Первую часть можно определить как вводную. В ней характеризуются происходящие в истории России преобразования государственной гражданской службы как революционные. Вторая часть публикации посвящена исследованию отдельных внутренних этапов становления структуры государственной службы в СССР. Автор рассматривает понятие Номенклатуры должностей служащих той эпохи, акцентирует внимание, на том факте, что в понятие служащих включались, в том числе должности работников предприятий и учреждений. Третья часть посвящена характеристике первых постсоветских актов, отменяющих всю ранее действовавшую структура гражданской службы и начинающих построение новой. При этом автор приходит к заключению о том, что в части государственной службы новой России нечего было позаимствовать из советского законодательства. В четвертой части обобщены результаты.
Как таковых замечаний, кроме высказанных выше, не имеется. На взгляд рецензента рукопись не отличается научной новизной, а выводы автора зачастую противоречивы. Цели в ретроспективном анализе советского периода развития правовой регламентации должностной структуры государственной гражданской службы не ясны и обозначены не четко.
Между тем, рецензенту проведенный автором анализ показался интересным, возможно, он привлечет и потенциальных читателей. Поэтому, вопрос об опубликовании данной рукописи оставляем на усмотрение главного редактора.
На основании изложенного рекомендуем рукопись к опубликованию.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.