Статья 'К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки' - журнал 'Административное и муниципальное право' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > Требования к статьям > Политика издания > Редакция > Порядок рецензирования статей > Редакционный совет > Ретракция статей > Этические принципы > О журнале > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:

К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки

Винокуров Александр Юрьевич

доктор юридических наук

директор, Научно-исследовательский институт, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

117463, Россия, г. Москва, пр-д Карамзина, 1

Vinokurov Alexander Yurievich

Doctor of Law

Director of the Research and Development Centre at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation

117463, Russia, Moscow, pr-d Karamzina, 1 -1, app. 355

vinalexur
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.7256/2454-0595.2017.8.23937

Дата направления статьи в редакцию:

18-08-2017


Дата публикации:

03-09-2017


Аннотация: Предметом исследования в статье являются включенные в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" новеллы, устанавливающие формализованные требования к процедуре проведения прокурорами проверок исполнения законов. Поскольку такие нормы введены в российское законодательство впервые, особое внимание автором уделяется вопросу соотношения позиции Конституционного Суда Российской Федерации, вынесшему решение по рассматриваемому вопросу в 2015 году, и буквального исполнения законодателем вытекающих из указанного решений требований. Кроме того, уделено внимание имеющимся недостаткам. При изучении проблемы автором принимались во внимание сложившаяся правоприменительная практика и возможность ее адаптации к новым условиям, диктуемым требованиями законодательных новелл. Основным выводом проведенного исследование является убеждение, что в целом законодатель по ключевым вопросам исполнил требования. содержащиеся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2015 года, однако при внимательном изучении отдельных норм вскрыты недоработки, которые необходимо скорректировать в целях более эффективного применения прокурорами законодательства.


Ключевые слова:

информация о нарушении, инцидентное основание, нарушение закона, общий надзор, основание проведения проверки, повторная проверка, приостановление проверки, прокурор, прокурорская проверка, уведомление о проверке

Abstract: The research subject is the legal novels included into the Federal law “On the Public Prosecution in the Russian Federation”, which formalize the requirements to the procedure of prosecutor’s investigation. Since such regulations have been introduced into the Russian legislation for the first time, the author gives special attention to the problem of correlation between the position of the Constitutional Court of the Russian Federation, which adjudicated on this matter in 2015, and the literal performance of the requirements, resulting from this adjudication, by the legislator. The author gives attention to the existing shortcomings. The author takes into account the established law-enforcement practice and the possibility of its adaptation to the new conditions, determined by the requirements of the legislative novels. The author concludes that in general, the legislator has performed the requirements of the adjudication of the Constitutional Court of 2015 in key aspects, however, the detailed study of certain provisions helps find out the shortcomings, which should be corrected for more effective use of the legislation by prosecutors. 


Keywords:

information about a breach of law, incident reason, breach of law, general supervision, reason for investigation, re-inspection, suspension of investigation, Prosecutor, prosecutor's investigation, investigation notification

На протяжении длительного периода функционирования института прокуратуры в нашей стране вопрос о формализации требований к проводимым прокурорами проверкам в рамках надзора за исполнением законов оставался вне сферы правовой регламентации на законодательном уровне, что во многом обусловливалось как особым статусом прокуратуры Российской Федерации, так и отсутствием потребностей в этом внутри самой прокурорской системы, а равно со стороны поднадзорных органов и лиц. В последние годы, когда деятельность публичных образований, особенно осуществляющих контрольно-надзорные функции, во избежание в том числе и коррупционных проявлений начала подвергаться четкому упорядочению, и это отвечает требованиям построения правового государства, становилось все более очевидным, что и надзорная работа прокуроров прежде всего в рамках так называемого «общего надзора» нуждается в четкой регламентации, исключающей какие-либо возможности для прокуроров привносить в надзорный процесс интерпретационные подходы, создающие разнообразие в правоприменительной практике и не позволяющие заинтересованным лицам обжаловать имеющие место в подобных случаях неправомерные действия и решения по причине отсутствия сколько-нибудь внятного нормативного ориентира.

Как известно, всерьез об этой проблеме заставило задуматься постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами Межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", … и гражданки С.А. Ганнушкиной» (далее – Постановление № 2-П) [1], в пункте 4 резолютивной части которого федеральному законодателю на основе сделанных органом конституционного надзора выводов предписывалось «внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие изменения, в том числе определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений». Процесс законодательного закрепления столь важных положений неоправданно затянулся, хотя соответствующий текст (проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"») был внесен Государственную Думу ФС РФ Правительством России еще в августе 2015 г., получив при этом № 865550-6, принят нижней палатой российского парламента в первом чтении постановлением от 16.10.2015 № 7374-6 ГД [2], после чего наступила труднообъяснимая почти полуторагодичная пауза.

Подчеркнем, что до этого из известных ранее состоявшихся решений Конституционного Суда РФ в отношении Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), содержавших критические выводы о его нормах, только одно (постановление от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» [3]) было успешно реализовано спустя 13 лет в Федеральном законе от 02.07.2013 № 156-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"» [4].

Напомним, что первоначально возникший вакуум с реализацией Постановления № 2-П достаточно оперативно на ведомственном уровне был восполнен приказом Генерального прокурора РФ от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"» [5], однако отметим, что в указанном документе нашли закрепление лишь наиболее ключевые аспекты, вытекающие из высказанных органом конституционного надзора позиций, что, безусловно, только отчасти компенсировало законодательные пробелы.

Наконец, 18 марта 2017 г. вступил в силу с нетерпением ожидаемый Федеральный закон от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» (далее – Закон № 27-ФЗ) [6], посредством которого законодатель выполнил требования, вытекающие из резолютивной части Постановления № 2-П, однако более важным представляется получение ответа на вопрос, насколько более упорядоченным стал процесс проведения прокурорами проверки и не осталось ли резервов для совершенствования нормативного регулирования соответствующих процедур.

Безусловно, как и всякое начинание законодательные новеллы должны пройти апробацию правоприменительной практикой, на основе анализа которой можно будет делать объективные выводы. Очевидно, во многом именно этими соображениями обусловлено фактическое отсутствие к моменту написания нами настоящей статьи посвященных рассматриваемой проблематике работ в периодических журналах, в которых оттачивают свои навыки ученые-прокуророведы и неравнодушные к возникающим проблемам практики. На этом фоне заметно выделяется статья профессора О.М. Олейник [7], предлагающая взгляд на соответствующие новеллы со стороны, как нам представляется, оппонентов надзорной деятельности прокуратуры, и толкующая в силу этого реальные и мнимые недостатки с позиции защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Поэтому прежде всего прибегая при необходимости к мнению указанного автора мы и попытаемся разобраться в плюсах и минусах исследуемого продукта законотворчества.

Давая общую оценку позициям, высказанным Конституционным Судом РФ как в резолютивной, так и в мотивировочной частях в Постановлении № 2-П, отметим что их совокупность позволяет говорить, как минимум, о соблюденном нейтралитете в рамках популярных сегодня дискуссий о необходимости сохранения баланса между публичным и частным интересами, а с позиции ученого-прокуророведа, имеющего некоторые представления о проблемах теории и практики надзора за исполнением законов, подчеркнем и определенную комплиментарность со стороны органа конституционного надзора в адрес прокурорской системы, что, как нам думается, обусловлено той ролью, которую играют прокуроры в укреплении законности на пути построения правового государства, и достигнутыми при этом результатами. Таким образом, осознавая необходимость четкой регламентации прокурорской проверки, Конституционный Суд РФ постарался не выхолостить те позитивные начинания, которые сложились к моменту вынесения Постановления № 2-П.

С учетом этого следует подчеркнуть, что в Законе № 27-ФЗ были воплощены практически все высказанные в судебном решении позиции, что, безусловно, следует приветствовать.

Предваряя собственно характеристику новелл, хотелось бы отметить должную оперативность, связанную с изданием Генеральным прокурором РФ приказа от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.07.2017 № 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «"О прокуратуре Российской Федерации"» [8], благодаря чему вся прокурорская система встретила 18 марта 2017 г., с которой, как было отмечено выше, вступил в силу Закон № 27-ФЗ, методически вооруженными, поскольку этим организационно-распорядительным документом были утверждены типовые формы решения о проведении проверки (приложение № 1), мотивированного решения о расширении предмета проверки (приложение № 2) и акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона (приложение № 3), что прямо предусмотрено соответственно пунктами 3 и 14 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) [9]. Этим было обеспечено соблюдение единообразия правоприменительной практики. Соответственно был признан утратившим силу упомянутый выше приказ от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"».

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что внимательное изучение положений ст. 21 Закона о прокуратуре обусловливает потребность в подготовке еще ряда типовых документов, на которые автор настоящей статьи обращал внимание при даче заключения [10] на проект названного выше приказа, а именно:

решения о продлении срока проведения проверки (п. 4 ст. 21);

решения о приостановлении проверки (п. 6 ст. 21);

решения о продлении срока приостановления проверки (п. 7 ст. 21);

решения о возобновлении проверки (п. 8 ст. 21);

решения о возвращении изъятых у проверяемого органа (организации) документов (материалов) (п. 10 ст. 21);

уведомления о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки (п. 11 ст. 21);

решения о проведении повторной проверки (п. 12 ст. 21);

решения о привлечении к проведению проверки специалистов (п. 13 ст. 21).

Итак, Закон № 27-ФЗ регламентировал проведение прокурорами проверок в рамках надзора за исполнением законов. С точки зрения логики возникает вопрос о правильности включения новелл именно в ст. 21 Закона о прокуратуре, названную «Предмет надзора» и призванную по своей сути отвечать за идеологический характер надзорной деятельности, в то время как «боевая» нагрузка возложена на ст. 22 «Полномочия прокурора», и прокурорская проверка, исходя из канонов теории прокурорского надзора, традиционно относится к правовым средствам выявления нарушений закона. Однако, с точки зрения практической эта оговорка не имеет принципиального значения, в силу чего вопрос остается в плоскости научной дискуссии.

В то же время отметим, что законодатель распространил нормы, формирующие алгоритм проверки, на ст. 26 Закона о прокуратуре, в которой сформулирован предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то есть на другую отрасль функции прокурорского надзора, о которой, к слову, в Постановлении № 2-П ничего не говорилось. Суть именно этой новеллы, принципиальную обоснованность которой с учетом необходимости выработки единых правил проведения проверок мы не оспариваем, заключается в том, что до 18 марта 2017 г. для проведения прокурорами проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина не требовалось наличия информации о фактах соответствующих нарушений, что допускало на практике инициативный подход к этому вопросу, в том числе и в погоне за пресловутыми показателями. Теперь же в основе проводимых прокурорами проверок в рамках обоих обозначенных законодателем отраслей прокурорского надзора лежит, используя терминологию Постановления № 2-П, «инцидентный» подход, предполагающий обязательное наличие у прокурора информации о факте нарушения в первом случае закона, а во втором – прав и свобод человека и гражданина.

В обновленной Законом № 27-ФЗ редакции пункта 2 ст. 21 Закона о прокуратуре появилась важная оговорка о том, что прокурорская проверка по поступившей информации проводится «в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки». Из этой нормы следуют, как минимум, два важных вывода:

во-первых, далеко не каждая заслуживающая внимания прокурора информация о нарушении закона должна влечь за собой обязательное проведение проверки, поскольку уровень развития информационных технологий, а также сложившиеся отношения с поднадзорными органами (организациями) позволяют получать необходимые для формулирования конкретных выводов о состоянии законности сведения, что называется, не покидая рабочего кабинета. Однако следует принимать во внимание то обстоятельство, что истребуемые прокурором сведения могут и не быть предоставлены адресатом требования либо предоставляются последним не полностью, в связи с чем проведение проверки становится неизбежным. При этом попутно решается вопрос об административном преследовании ответственного лица за неисполнение требования прокурора. Более подробно порядок истребования информации и правовые последствия игнорирования законного требования прокурора определяются ст. 6 Закона о прокуратуре, редакция которой также была обновлена;

во-вторых, своей формулировкой о том, что проведение проверки имеет своей целью как подтверждение, так и опровержение содержащихся в поступившей в прокуратуру информации сведений, законодатель подчеркивает, что целевой установкой прокурора, проводящего проверочные мероприятия, является поиск истины, а потому любой результат добросовестно проведенной проверки (как выявление действительно имевших место нарушений законов, так и убеждение в их отсутствии) необходимо рассматривать как должное. И в этом смысле прокурор не должен «вымучивать» мнимые нарушения, равно как и нисходить в своих благородных порывах до поиска в поднадзорном органе (организации) нарушений подзаконных правовых актов, поскольку подобная работа не входит в его компетенцию и свойственна другим контрольно-надзорным органам. Как представляется, проанализированная оговорка должна разрушить сформировавшийся у многих прокуроров стереотипный подход, нацеливающий на работу на показатели выявленных нарушений законов и не только, а также примененных в связи с этих средств прокурорского реагирования, но далеко не на реальное восстановление законности, поскольку последнее предполагает, помимо прочего, установление причин и условий совершенного (совершаемого) нарушения закона и принятие конкретных мер, направленных в том числе на недопущение в будущем подобных фактов.

Пункты 3–15 ст. 21 Закона о прокуратуре являются абсолютными новеллами, в силу чего нуждаются в особом внимании.

Итак, в абзаце первом п. 3 закреплено, что решение о проведении проверки принимается только прокурорами-руководителями, что исключает всякий эксцесс со стороны прокурорских работников, не относящихся к указанной категории. Вместе с тем, учитывая реалии, представляется целесообразным законодательно включить в этот круг руководителей структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, что, допускаем, в обозримой перспективе и произойдет.

Принятое решение должно быть доведено до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. Законодатель обязывает указывать в таком решении цели, основания и предмет проверки. Упомянутая выше О.М. Олейник критически относится к установленному законодателем сроку уведомления прокурором о принятом решении, приводя в качестве разумной альтернативы закрепленную в ч. 12 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) [11] формулировку «не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения» и отмечая, что «в итоге новая норма Закона о прокуратуре не создает надлежащей защиты для хозяйствующих субъектов, поскольку в соответствии с ней можно сообщить проверяемому субъекту о проведении проверки непосредственно перед ее проведением» [7]. Полагаем, что беспокойство процитированного автора не совсем обосновано, поскольку:

во-первых, органы прокуратуры не осуществляют надзор за исполнением законов непосредственно хозяйствующими субъектами, поскольку поднадзорными согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре являются органы управления и руководители коммерческих организаций;

во-вторых, статья 9 Закона № 294-ФЗ регламентирует проведение плановых, а не инцидентных (внеплановых) проверок, для которых ч. 16 ст. 10 этого же законодательного акта установлен срок уведомления «не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения». В то же время именно «суточный» срок для уведомления нам представляется наиболее приемлемым.

От прокуроров после вступления в силу Закона № 27-ФЗ приходилось неоднократно слышать вопрос о том, требуется ли выносить решение о проведении проверки по утвержденной Генеральным прокурором РФ форме, если информация о нарушениях закона отражена в решениях судов либо опубликована в сети Интернет, средствах массовой информации. Очевидно, что в современных условиях без указанного решения проведение проверки любой достойной внимания прокурора информации будет незаконным и оспоримым.

Как представляется, основная цель, которая должна браться за основу при формулировании конкретного решения, отражена в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть связана с подтверждением либо опровержением содержащихся в поступившей в прокуратуру информации сведений о нарушении закона. При этом основанием проверки служит сама информация, а ее предметом – исполнение конкретного закона либо группы законодательных актов тем или иных органом (организацией) и (или) должностным (иным) лицом, поскольку исполнение иных правовых актов, кроме специально оговоренных законодателем случаев, выходит за предмет надзорной деятельности, сформулированный в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.

В абзаце втором п. 3 ст. 21 нашел отражение развиваемый в теории прокурорского надзора тезис о том, что формально связанный предметом проверки прокурор может в ходе ее проведения установить факты нарушений законов, не отраженные в поступившей к нему информации, в силу чего обязан проводить проверку и в отношении них. Законодатель определил, что если в процессе проведения проверки прокурор получает новые сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор-руководитель принимает либо мотивированное решение о расширении предмета проверки, либо решение о проведении новой проверки. При этом такие решения должны доводиться до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Здесь полагаем необходимым подчеркнуть два принципиально важных аспекта:

во-первых, формулировка «прокурор или его заместитель принимает решение» в отличие от применяемых в других статьях Закона о прокуратуре (22, 27 и др.) словосочетаний «прокурор вправе» не дает возможностей для избирательного подхода, поскольку носит императивный характер. Вместе с тем многое зависит от того, насколько достаточным опытом обладает проводящий первоначальную проверку прокурор-исполнитель, что, безусловно, повышает требования к профессиональному уровню таких работников;

во-вторых, установив иные (за рамками предмета первоначальной проверки) нарушения закона, проводящий проверку прокурор не имеет право приступать к добыванию и закреплению доказательств их совершения до ознакомления ответственного лица проверяемого органа (организации) с указанным выше дополнительным решением прокурора-руководителя.

Пунктом 4 ст. 21 комментируемой статьи установлен базовый срок проведения проверки – 30 календарных дней со дня ее начала. Этот срок привязан к сроку рассмотрения в органах публичной власти обращений граждан и иных лиц. Безусловно, с учетом конкретных обстоятельств (в том числе специфики поручения вышестоящего прокурора) прокурор-руководитель определяет конкретный срок проведения проверки, который не должен превышать базового, но, как правило, он намного короче, поскольку необходимо еще и определяться в случае необходимости с мерами прокурорского реагирования, а также своевременно подготовить ответ заявителю, информацию в вышестоящую прокуратуру и т.д.

В то же время законодатель предусматривает, что при возникновении необходимости в проведении дополнительных проверочных мероприятий в рамках проверки, по решению прокурора-руководителя срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на 30 календарных дней. Профессор О.М. Олейник и в этом случае проявила ложную тревогу, ошибочно подчеркнув, что «он (срок – А.В.) может быть продлен не более чем на 30 календарных дней самим проверяющим прокурором» [7], хотя в норме четко говорится о прокуроре или его заместителе, которые, как правило, сами проверок не проводят.

Однако и этот срок не является пресекательным, поскольку в случае необходимости решение о последующем (свыше указанных выше 60 дней) продлении срока проведения проверки принимается Генеральным прокурором РФ либо его заместителем.

По нашему мнению, законодатель допустил серьезный пробел, который в отдельных случаях может существенно затруднить надзорный процесс. Из виду упущена роль прокуроров регионального звена и их заместителей в принятии решения о продлении срока проведения проверки, которые могли бы стать необходимым промежуточным звеном в рассматриваемых процедурах. Представляется правильным наделить их законодательно правом на продление срока проведения проверки до 90, а лучше – до 120 дней. Безусловно, в случаях, когда проверка проводится работниками аппаратом прокуратуры регионального звена, очевидна роль в продлении ее сроков вышестоящими руководителями Генеральной прокуратуры РФ.

Вместе с тем, несмотря на указанные организационные трудности, законодатель не устанавливает окончательного пресекательного срока проведения проверки, но при этом он подчеркивает, что продление во всяком случае должно быть обусловлено исключительностью ситуации. Данное обстоятельство обязывает прокуроров-исполнителей, а также нижестоящих прокуроров-руководителей отражать в своих рапортах и в последующих решениях о продлении срока проведения проверки убедительные формулировки, обосновывающие необходимость принятия соответствующего решения.

Пунктом 5 ст. 21 Закона о прокуратуре определено, что срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации). Данное обстоятельство обусловливает потребность в осуществлении ряда организационных мероприятий.

Во-первых, поскольку речь идет об объектах надзора (проверки), функционирующих в разных регионах, очевидно налаживание взаимодействия между прокурорами соответствующих субъектов Российской Федерации (возможно и прокурорами специализированных прокуратур), каждый из которых обладает известной степенью автономности.

Во-вторых, межрегиональный характер охвата объектов проверки предусматривает курирование надзорного процесса соответствующим подразделением Генеральной прокуратуры РФ (в конкретном федеральном округе, если речь идет о вхождении в него тех или иных субъектов Российской Федерации, либо об одном или нескольких подразделениях центрального аппарата – в иных случаях). Указанные вопросы требуют своего закрепления на уровне организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ.

В пункте 6 ст. 21 Закона о прокуратуре установлено, что по решению прокурора-руководителя проведение проверки может быть приостановлено, причем неоднократно. Здесь законодатель не оговаривает, какого уровня прокурором-руководителем может приниматься такое решение, однако этот вопрос уточняется в нижеследующем п. 7 указанной статьи.

Проведение проверки может быть приостановлено:

при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;

если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.

Таким образом, в основу мотивации принимаемого прокурором-руководителем решения о приостановлении проведения проверки должны быть положены указанные выше основания с ситуационной их конкретизацией, поскольку в противном случае законность такого решения может быть поставлена под сомнение и обжалована в суде.

Вместе с тем выскажем мнение о том, что с учетом наличия изложенных выше норм о продлении срока проведения проверки институт приостановления проверки представляется излишним.

Пунктом 7 ст. 21 Закона о прокуратуре определен общий срок приостановлений прокурором-руководителем проведения проверки, который не может превышать шесть месяцев.

При этом в случае невозможности в течение указанного срока завершить перечисленные в п. 6 этой же статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора РФ или его заместителя, но не более чем на шесть месяцев.

Таким образом, прокурор районного либо регионального звена имеет право приостанавливать срок проведения проверки в общей сложности не более чем на 183 дня, а с учетом последующих решений руководителей прокурорской системы общий срок приостановления не может превышать одного года.

В свою очередь согласно п. 8 ст. 21 проведение проверки возобновляется решением прокурора-руководителя в случае прекращения оснований, установленных п. 6 ст. 21 Закона о прокуратуре. Здесь, как видим, законодатель не посчитал нужным конкретизировать, каким именно прокурором-руководителем принимается такое решение. Вместе с тем очевидно, что нижестоящий прокурор не вправе волевым порядком дезавуировать (сделать недействительным) решение вышестоящего, иначе нарушается один из важнейших принципов организации и деятельности прокуратуры России – принцип централизации. Таким образом, речь идет об очередной законодательной недоработке, которая, безусловно, может быть откорректирована на уровне организационно-распорядительного документа Генерального прокурора РФ, но не снимает с повестки дня вопроса об устранении легальным путем возникшей правовой неопределенности.

В срок проведения проверки согласно п. 9 ст. 21 не включается срок:

на который указанная проверка была приостановлена;

между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных абзацем первым п. 2 и п. 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре, и датой их представления.

Напомним, что согласно п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора.

Таким образом, поскольку в нашем случае речь идет только о прокурорской проверке исполнения закона, можно говорить о невключении в срок проведения проверки дней, превышающих установленные законодателем двухдневные рамки. Причем принимаются во внимание рабочие дни, в то время как общий срок проведения проверки исчисляется календарными днями.

При этом законодатель допускает, что в требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки, и это обстоятельство гипотетически может использоваться прокурором для искусственного продления срока проведения проверки.

В свою очередь в силу п. 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора;

установленный абзацем вторым п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре, который предусматривает, что в случае, если проверяемый орган (организация) в течение срока, установленного в соответствии с первым предложением абзаца первого п. 2 для представления запрашиваемых статистической и иной информации, документов и материалов или их копий, уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления указанных информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления. То есть, по замыслу законодателя, речь идет о невключении в срок проверки времени между закрепленными в законе двумя рабочими днями и установленными решением прокурора новыми сроками представления истребуемой информации, которые гипотетически могут определяться с целью искусственного оправдания факта превышения изначального срока проведения проверки.

Пункт 10 ст. 21 Закона о прокуратуре специально оговаривает, что в случае приостановления проверки изъятые у проверяемого органа (организации) документы и материалы возвращаются ему, за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:

для решения вопроса об уголовном преследовании;

для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки.

Здесь следует оговориться, что прокурор по причине отсутствия соответствующих норм в Законе о прокуратуре в принципе не имеет права изымать что-либо в поднадзорных органах (организациях). Поэтому речь идет о некорректном использовании слова «изъятые», которое правильнее рассматривать как «переданные во временное пользование», поскольку в силу той же ст. 6 Закона о прокуратуре многие документы могут предоставляться прокурору на безвозвратной основе. И здесь правомерно говорить о недоработке законодателя, которому следовало бы четко сформулировать перечень документов, которые могут передаваться прокурору во временное пользование на период проведения проверки.

Тем не менее рассматриваемая норма установила случаи, при которых документы не подлежат возврату на время приостановления прокурорской проверки, однако следовало бы законодательно уточнить их судьбу по миновании оснований, ввиду которых они не подлежали возврату их правообладателю. Кроме того, никто не мешает использовать в указанных процедурах копии соответствующих документов, если речь, конечно, не идет, например, об экспертизе на предмет установления их подлинности.

Согласно п. 11 ст. 21 Закона о прокуратуре руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) должен уведомляться прокурором-руководителем о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия последним решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки. С учетом того, что законодатель не говорит исключительно о рабочих днях, на практике может возникнуть ситуация выпадения второго дня установленного срока на выходной или праздничный день, что, в свою очередь, является основанием для оспаривания незаконности бездействия прокурора, своевременно не уведомившего адресата о принятом решении. В этой связи полагаем, что законодателю необходимо устранить некорректную норму, особенно принимая во внимание то обстоятельство, что решение о приостановлении срока проведения проверки может приниматься вышестоящими руководителями органов прокуратуры.

Пункт 12 ст. 21 Закона о прокуратуре устанавливает, что проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:

по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Это понятие является абсолютно новым применительно к общенадзорной деятельности прокуроров, но продиктованным конкретными жизненными ситуациями. При их квалификации необходимо руководствоваться подходами, апробированными при применении другого законодательства, с учетом специфики складывающихся прокурорско-надзорных правоотношений;

по истечении установленного ст. 24 Закона о прокуратуре срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки. Данное основание прямо оговорено в постановлении Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П и касается права прокурора проверять по истечение одного месяца со дня внесения представления об устранении нарушений закона насколько проверяемым органом (организацией) исполнены его требования. Комментируя эти нормы, О.М. Олейник, на наш взгляд, необоснованно отмечает, что «не соответствует идее защиты прав хозяйствующих субъектов и установленная обновленным Законом о прокуратуре периодичность проведения проверок… », и с учетом перечисления названных выше оснований делает вывод, что для прокуроров «практически никаких ограничений не существует» [7].

Также в развитие позиции Конституционного Суда РФ сформулирован п. 13 ст. 21, устанавливающий, что к участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций. Здесь речь идет о конкретизации давно применяемого прокурорами на практике положения абзаца третьего п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которому прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов вправе требовать от руководителей и иных должностных лиц поднадзорных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

По нашему мнению, комментируемая норма, определив характер деятельности привлекаемых специалистов, тем не менее ограничила их круг «представителями иных государственных органов», хотя примерно так отражено и в абзаце пятом п. 2 резолютивной части Постановления № 2-П. Да, с одной стороны, можно говорить о допустимости привлечения к прокурорским проверкам представителей государственных органов, не поднадзорных прокуратуре, например, специалистов Банка России. Однако методом исключения устанавливаем, что представители муниципальных органов, а равно организаций (государственных, муниципальных и иных) для выполнения именно экспертно-аналитических функций привлекаться не могут, поскольку иное противоречит закону и оспоримо в судебном порядке. Данное негативное обстоятельство должно быть законодательно устранено.

Согласно п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, то в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором РФ форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации). В этой норме, вытекающей из абзаца пятого п. 2 резолютивной части Постановления № 2-П, не полностью воплощена позиция органа конституционного надзора, которым обращено внимание на обязанность органов прокуратуры «к утверждению по итогам проверки исполнения законов… акта, содержащего констатацию наличия или отсутствия в… деятельности нарушений законов». То есть акт должен составляться по окончании любой проверки независимо от ее результата. На это обстоятельство также обращают внимание прокуроры и О.М. Олейник, которая также считает необоснованно большим десятидневный срок для составления акта по итогам безрезультатной проверки [7]. Соглашаясь с названным автором по первому вопросу, считаем, что законодателю следует скорректировать соответствующую норму.

В силу п. 15 ст. 21 Закона о прокуратуре и это тоже созвучно высказанной Конституционным Судом РФ позиции, действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Речь идет об обращении в суд общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем полагаем, что законодателю следовало бы также закрепить норму, позволяющую вышестоящему прокурору отменять необоснованные и незаконные решения нижестоящего прокурора, связанные с проведением проверки исполнения законов.

Таким образом, подводя итог проведенному анализу новелл, дополнивших ст. 21 Закона о прокуратуре, подчеркнем, что в целом правильное решение о процессуализации прокурорской проверки, воплощенное законодателем в Законе № 27-ФЗ, нуждается в корректировке отдельных отмеченных выше позиций. Кроме того, обозначились вопросы, которые необходимо разрешить путем издания организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ.

Библиография
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
References
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.