Статья 'Потенциал Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия для решения природоохранных задач на объекте всемирного наследия «озеро Байкал». ' - журнал 'Международное право' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > О журнале > Требования к статьям > Редакционный совет > Порядок рецензирования статей > Политика издания > Ретракция статей > Этические принципы > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала

Публикация за 72 часа - теперь это реальность!
При необходимости издательство предоставляет авторам услугу сверхсрочной полноценной публикации. Уже через 72 часа статья появляется в числе опубликованных на сайте издательства с DOI и номерами страниц.
По первому требованию предоставляем все подтверждающие публикацию документы!
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Международное право
Правильная ссылка на статью:

Потенциал Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия для решения природоохранных задач на объекте всемирного наследия «озеро Байкал».

Дицевич Ярослава Борисовна

кандидат юридических наук

доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации

664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1

Ditsevich Yaroslava Borisovna

PhD in Law

Docent, the department of Prosecutorial Oversight in Participation of the Prosecutor in Consideration of Civil and Arbitration Affairs, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation

664035, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Shevtsova, 1

yaroslavadi@mail.ru
Колобов Роман Юрьевич

кандидат юридических наук

доцент кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, начальник отдела фундаментальных исследований Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета

664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ул. Ивана Франко, 23а

Kolobov Roman Yur'evich

PhD in Law

Docent, the department of Civil Law, East-Siberian Branch of the Russian Academy of Justice, Head of department of Fundamental Research, Scientific Institute of Baikal`s Legal Protection of Irkutsk State University

664035, Russia, Irkutskaya oblast', g. Irkutsk, ul. Ul. Ivana Franko, 23a

roman.kolobov@gmail.com

DOI:

10.25136/2644-5514.2020.4.34727

Дата направления статьи в редакцию:

22-12-2020


Дата публикации:

29-12-2020


Аннотация.

В статье отражены некоторые результаты исследования, выполненного в рамках реализации научного проекта № 20-011-00168, поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований, посвященного проведению комплексного исследования международно-правовых режимов охраны озера Байкал. Центральным из них является режим охраны всемирного наследия, реализуемый на основании одноименной конвенции. Признавая позитивную роль, которую сыграли механизмы охраны всемирного наследия в сохранении уникальной экосистемы озера Байкал, авторы, вместе с тем, отмечают, что в рамках Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия существуют перспективные механизмы, в современный период не находящие отражения в практике охраны озера. К числу таких инструментов отнесен список всемирного наследия, находящего под угрозой; разработка плана управления объектом всемирного наследия; стратегическая экологическая оценка намечаемой деятельности, способной оказать негативное воздействие на объект всемирного воздействия. К основным отраженным в статье результатам исследования относится вывод о необходимости использования в деятельности по сохранению озера Байкал как объекта всемирного наследия следующих международно-правовых механизмов: включения озера Байкал в список объектов всемирного наследия, находящихся по угрозой, по инициативе Российской Федерации в случае строительства Монголией гидротехнических сооружений на реке Селенге без учета природоохранных приоритетов сохранения экосистемы озера; разработка плана управления охраной озера Байкал как объекта всемирного наследия. Формулируются выводы о необходимости разработки такого плана как средства гармонизации различных правовых режимов, обеспечивающих охрану озера Байкал. Уделяется внимание имеющимся в системе охраны всемирного наследия подходам к проведению оценки воздействия на окружающую среду. Предлагается учитывать рекомендации Международного союза охраны природы и природных ресурсов к проведению такой оценки на объектах всемирного наследия.

Ключевые слова: озеро Байкал, всемирное наследие, международное право, международные договоры, экологическое право, правонарушения, план управления, экологическая оценка, антропогенное воздействие, профилактика

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.

Abstract.

This article reflects certain results of the research conducted within the framework of implementation of the scientific project No.0-011-00168, supported by the Russian Foundation for Basic Research, dedicated to comprehensive analysis of the international legal regimes for the protection of Lake Baikal. Emphasis is placed on the protection regime of the world heritage, realized on the basis of the cognominal convention. Recognition of the role played by the mechanisms for protection of the World Heritage in conservation of the unique ecosystem of Lake Baikal, the authors note that within the framework of Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage there are promising mechanisms that are currently did not receive due reflection with regards to protection of the lake. Such instruments include the list of world heritage sites that are under a threat; development of the plan for maintaining the world heritage site; strategic environmental assessment of planned activity that may negatively impact the site. The conclusion is made on the need for implementation of the following international legal mechanisms with regards to protection of Lake Baikal: inclusion of Lake Baikal into the list of world heritage sites that are under the threat, upon the initiative of the Russian Federation in case of construction of hydroengineering structures by Mongolia on the Selenga River without taking into account the priorities for preservation of the lake ecosystem; elaboration of the plan for protection of Lake Baikal as the world heritage site. The author also underlines the need to develop the plan that would become the means for harmonization of various legal regimes that ensure protection of the Lake Baikal. Attention given to the approaches towards assessing the impact upon the environment existing within the system of protection of world heritage. It is suggested to consider the recommendations of the International Union for Conservation of Nature and Natural Resources to conduct such assessment on World Heritage sites.

Keywords:

environmental assessmen, management plan, offences, environmental law, international treaties, International Law, World Heritage, Lake Baikal, anthropogenic impact, prevention

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Конвенция о всемирном наследии, Конвенция) представляет собой один из основных нормативно-правовых актов, определяющих содержание международно-правового режима охраны озера Байкал. Нормы Конвенции уже сыграли ощутимую позитивную роль в решении ряда природоохранных проблем на Байкальской природной территории, при этом Комитет по охране всемирного наследия [1] продолжает обращать внимание на острые проблемы сохранения экосистемы озера. Вместе с тем, представляется, что потенциал правового и организационного инструментария Конвенции в значительной степени недооценен, в том числе, в рамках решения природоохранных задач. В настоящей статье мы обратимся к некоторым из таких механизмов для более углубленного их рассмотрения через призму возможности применения в целях усиления правовой охраны объекта всемирного наследия «озеро Байкал».

Первый институт, о применении которого пойдет речь в настоящей статье, – список всемирного наследия, находящегося под угрозой (далее также – Список). Наиболее общим нормативным положением, регламентирующим основания и устанавливающим порядок включения объекта в Список, является статья 11 Конвенции. Ее четвертый пункт закрепляет полномочия Комитета по охране всемирного наследия (далее также – Комитет) формировать, актуализировать и публиковать такой список. Основанием для включения в Список служит возникновение угрозы серьезной и конкретной опасности для объекта всемирного наследия в соответствии с примерным перечнем, приведенным в п. 4 ст. 11 Конвенции. Конвенция также закрепляет полномочия Комитета по определению условий и критериев внесения объектов в Список. Они получают закрепление в Руководстве по выполнению Конвенции (далее также – Руководство).

В соответствии с п. 177 Руководства, объект может быть включен в Список при соблюдении ряда условий: такой объект должен быть включен в список всемирного наследия; ему угрожает серьезная и конкретная опасность; для его сохранения необходимо проведение крупномасштабных работ; в отношении объекта запрашивалось содействие в рамках Конвенции. Критерии внесения объекта в Список делятся на две группы (п. 180), включающие случаи установленной либо потенциальной опасности. В контексте настоящего исследования, посвященного потенциалу использования Конвенции для решения природоохранных задач, интерес представляет вторая группа критериев. К числу случаев наличия потенциальной опасности для сохранения объекта всемирного наследия, в частности, относятся: изменение юридического охранного статуса территории объекта; проекты по переселению или застройке в пределах объекта при наличии угрозы для него; отсутствие или недостаточность плана или системы управления, или их неполная реализация; воздействие факторов, связанных с окружающей средой. Необходимо подчеркнуть и то обстоятельство, что, согласно исследуемым руководящим нормам, факторы, угрожающие состоянию объекта, должны поддаваться корректировке в результате деятельности человека.

Руководство закрепляет, что при рассмотрении вопроса о включении объекта в Список, Комитет разрабатывает и принимает документ «Ожидаемое состояние сохранности для исключения объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой». Наряду с ним принимается программа корректирующих действий (п. 183). Формирование этой программы может происходить по результатам специальной миссии «реактивного» (реагирующего) мониторинга. Решение о включении объекта в Список принимается большинством в две трети голосов присутствующих членов Комитета с правом голоса. Как указывает Руководство (ст. 186), в случае включения объекта в Список, программа корректирующих мер предлагается государству-участнику Конвенции для безотлагательного осуществления.

Каковы последствия включения объекта всемирного наследия в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой? Конвенция не содержит прямых механизмов принуждения государств к исполнению решений Комитета. Как образно указывают авторы одной из зарубежных публикаций по рассматриваемой тематике [2, C. 36], включение объекта в Список преследует две основные цели: служить сигналом (fire alarm) для государства и мирового сообщества, либо принуждать государство к принятию необходимых мер посредством международного осуждения (naming and shaming).

Представляется уместным развить указанный тезис, сформулировав, что по сути институт включения объекта всемирного наследия в Список объектов всемирного наследия, находящихся под угрозой, одновременно служит реализации трех значимых для решения вопроса сохранения объекта всемирного наследия задач: включение объекта в Список фиксирует перед лицом мирового сообщества факт невыполнения государством обязательств по охране данного объекта всемирного наследия, принуждает государство к выполнению обязательств по сохранению объекта всемирного наследия посредством международного осуждения, при этом (что немаловажно) расширяя возможности финансового обеспечения выполнения указанных обязательств за счет средств из международных источников, а также создает условия для экспертного сопровождения процесса реализации государством корректирующих мероприятий, направленных на сохранение объекта всемирного наследия.

В августе 2019 года в рамках системы ЮНЕСКО был подготовлен отчет «Усиление эффективности реагирующего мониторинга всемирного наследия», содержащий оценку как самой процедуры мониторинга, так и смежных институтов [3]. В числе инструментария анализа использовался опрос среди представителей государств, менеджмента объектов всемирного наследия, сотрудников центра всемирного наследия, гражданского общества (подробное описание характеристик этого процесса описано в приложении «С») [3, С.99]. Большинство респондентов положительно охарактеризовали институт включения объектов в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Например, 86 процентов респондентов указали на то, что включение объекта в Список осуществляется к его выгоде, а 77 процентов респондентов, представляющих объекты, включенные в Список, в целом положительно оценили последствия такого включения [3, С. 63].

Действительно, включение объекта в Список несет за собой, прежде всего, последствия общественно-политического характера, привлекая к вопросам сохранения объекта всемирного наследия внимание мирового сообщества, правительственных и неправительственных структур, а также общественности. Этот аспект включения в Список отмечается и в Руководстве. Подпункт d пункта 177 закрепляет, что в определенных случаях наиболее эффективным проявлением содействия может стать выражение озабоченности со стороны Комитета, в том числе направление уведомления о включении объекта в список всемирного наследия, находящегося под угрозой.

Государства-участники по-разному относятся к включению в Список объектов, находящихся на их территории. В цитируемом отчете отмечается, что многие государства рассматривают такое включение как отрицательное явление. Вместе с тем, статистические исследования мировой практики применения процедур включения объектов в Список показывают, что нередко именно сами государства, на территории которых расположены объекты всемирного наследия, становятся их инициаторами. Около четверти объектов было включено в Список по просьбе самих государств (на первом месте среди них – государства Африки и арабские государства) [2, C. 43].

За период существования Конвенции и института всемирного наследия, находящегося под угрозой, не раз возникал вопрос о необходимости получения согласия государства на включение объектов в Список. Так, в 2003 г. представители Австралии на 6 внеочередной сессии Комитета всемирного наследия, посвященной, в том числе, и вопросам формирования Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, указывали, что и системное толкование ст. 11 Конвенции и материалы разработки ее разработки однозначно указывают на необходимость такого согласия [4, п.п. 4.37-4.39]. Несмотря на то, что Австралия, США и ряд других государств высказывались за необходимость наличия согласия соответствующего государства на включение объекта, находящегося на его территории, в Список, органы системы охраны всемирного наследия сформировали позицию о возможности включения объекта в Список и без такого согласия [2, C. 39].

При этом среди причин включения в Список первое место занимают войны и гражданские беспорядки [2, C. 44], на втором месте – проблемы социально-экономического развития общественных отношений в государствах [2, C. 48].

Руководство закрепляет необходимость выделения Комитетом специально предусмотренных в значительном объеме средств из Фонда всемирного наследия на финансирование возможной помощи объектам всемирного наследия (п. 189). Несмотря на то, что эффективность такой финансовой поддержки вызывает некоторые сомнения в научной литературе (в частности, оценивая вопрос финансирования помощи по сохранению объектов всемирного наследия, включенных в Список, некоторые эксперты отмечают его невысокий размер, от 60 000 до 300 000 долларов в год в разные периоды времени с 2004 по 2019 г. [3. C. 68]). Вместе с тем, использование дополнительных источников финансирования природоохранной деятельности (отличающуюся капиталоемкостью, некоммерческой направленностью) в современных условиях периодического возникновения кризисных экономических ситуаций в отдельных государствах и в мире в целом, представляется немаловажным.

Еще одним позитивным последствием включения объекта всемирного наследия в Список является возможность привлечения интеллектуального и организационного потенциала (или, дословно выражаясь с использованием закрепленной в международной документации терминологии, усилий) международного экспертного сообщества для сохранения объекта всемирного наследия. Разработка программы корректирующих мер осуществляется, в том числе, путем направления Комитетом на объект реагирующей миссии и приглашения соответствующим государством Консультативной миссии для предоставления консультаций и рекомендаций (п. 184). После включения объекта в Список, Комитет ежегодно проводит проверку состояния объекта посредством, в том числе, мониторинга и экспертных миссий.

Изучение итогов международной практики применения рассматриваемого природоохранного механизма позволяет прийти к выводу о том, что использование института включения озера Байкал в Список всемирного наследия, находящего под угрозой, при определенных условиях может рассматриваться как один из способов сохранения его уникальной экосистемы. Прежде всего, потенциал этого механизма может быть использован при решении природоохранных задач в связи со строительством Монголией гидротехнических сооружений на монгольской части реки Селенги. Как известно, органы государственной власти Монголии рассматривают различные варианты использования гидроресурсов Селенги и ее притоков. Разработка планов реализации наиболее перспективных проектов ранее осуществлялась при поддержке структур Всемирного банка в рамках системы МИНИС (Mining Infrastructure Investment Support Project) [4, С. 116-117]. На сегодняшний день существуют различные оценки как перспектив осуществления этих проектов, так и их возможного негативного влияния на состояние экосистемы Байкала.

За прошедшие десять лет усилиями общественности, экспертов и органов государственной власти удалось наладить диалог с монгольскими партнерами по вопросам технических требований к строительству гидротехнических сооружений и проведению оценки воздействия планируемых к реализации проектов на окружающую среду. На сегодняшний момент утверждено техническое задание на проведение региональной экологической оценки проекта Шурэнской ГЭС и водоотвода «Орхон», осуществляется взаимодействие рабочих групп по исследованию возможных последствий строительства.

Разумеется, что с точки зрения достижения природоохранных целей наилучшим является так называемый «нулевой» вариант, т. е. отказ Монголией от реализации проекта с выбором альтернативных возможностей удовлетворения соответствующих потребностей монгольских потребителей (в том числе, посредством поставок российской электроэнергии). Вместе с тем, представляется, что при всей желательности такого развития событий, в перспективе возникновение новых проектов использования монгольской стороной гидроресурсов Селенги неизбежно. При этом возможности воздействия на ситуацию у России ограничены, поскольку Монголия – суверенное государство, реализующее суверенитет над природными ресурсами, расположенными на ее территории (в данном случае имеется в виду принцип неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами в соответствии с дефиницией данного термина, закрепленной в резолюции 1803 Генеральной Ассамблеи ООН).

Ранее в наших публикациях мы уже указывали, что основной стратегией Российской Федерации по отношению к развитию таких перспектив должны стать усилия по вовлечению монгольской стороны в систему международных договоров, позволяющих отстаивать природоохранные приоритеты [5, С. 121]. Наряду с указанными мерами, при неблагоприятной для сохранения байкальской экосистемы ситуации со строительством гидротехнических сооружений на реке Селенге, в части технических характеристик возводимых сооружений, Россия может ставить вопрос о включении озера Байкал в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Как закрепляет п. 180 Руководства, одним из критериев для включения объекта в Список являются проекты по застройке на территории, планируемой таким образом, что возможные последствия реализации таких проектов представляют угрозу для данного объекта. Включение озера Байкал в Список позволит привлечь дополнительное внимание мировой общественности к угрозам экологического состояния озера и оказать принципиальное политическое воздействие на решения, угрожающие сохранности объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», принимаемые в рассматриваемой сфере органами государственной власти Монголии.

Второе возможное последствие включения Байкала в Список – оказание влияния на источники финансирования монгольских гидроресурсных проектов. Как отмечалось ранее, работы по разработке проектной документации строительства на Селенге финансируются структурами Всемирного банка. Для данной крупной международной финансовой организации, созданной в середине прошлого столетия с целью организации финансовой и технической помощи развивающимся странам, к современным задачам деятельности которой относится «создание финансовых условий для ускорения экономического роста без ущерба для окружающей среды» [6], особое значение имеет экологическая оценка поддерживаемых проектов, и в особенности - влияние последствий их реализации на объекты всемирного наследия. Так, к примеру, в шестом социально-экономическом стандарте Всемирного банка отмечается (п. 26), что при осуществлении экономических (инвестиционных) проектов в границах охраняемой территории (включая территории объектов всемирного наследия), или, если проект может потенциально оказывать влияние на такую территорию, государство-заемщик обеспечивает, чтобы любая осуществляемая деятельность соответствовала правовому режиму охраны и целям управления.

Вышеуказанные проекты по строительству, по сведениям деловой прессы, планировалось финансировать, в том числе, посредством предоставления монгольскому правительству займов финансовыми организациями КНР. Однако финансирование из источников Всемирного банка было приостановлено, в том числе, в связи с неурегулированностью экологических вопросов на объекте всемирного наследия «озеро Байкал» [7]. По этим причинам признание озера Байкал объектом всемирного наследия, находящимся под угрозой, видится одним из наиболее перспективных механизмов международно-правового характера в случае реализации планов по строительству гидротехнических сооружений на монгольской части реки Селенги без учета интересов Российской Федерации.

Сложившийся в менталитете представителей многих стран стереотип восприятия института признания объекта всемирного наследия, находящимся под угрозой и включения его в соответствующий Список, как своеобразной негативной оценки со стороны мировой общественности природоохранной деятельности органов власти конкретного государства, на сегодняшний день является весомым препятствием на пути реализации данного предложения в отношении рассматриваемой в настоящей статье ситуации с сохранением экосистемы озера Байкал. Вместе с тем, как указывалось выше, анализ результатов практики применения данного института, предусмотренного нормами Конвенции о всемирном природном и культурном наследии, в зарубежных государствах свидетельствует о наличии большего количества позитивных последствий задействования данного охранного механизма для государства, на чьей территории расположен объект всемирного наследия, нежели отрицательных, являющихся значимыми в условиях рассматриваемых выше сохраняющихся угроз экологическому состоянию основного притока Байкала – реки Селенга (а, следовательно, и байкальской экосистеме в целом) в случае реализации Монголией инвестиционных проектов строительства гидротехнических сооружений.

Еще одно направление реализации положений Конвенции о всемирном наследии выражается в формировании и принятии плана управления объектом всемирного наследия. Нормативные документы системы охраны всемирного наследия уделяют серьезное внимание данным вопросам. Руководство по выполнению Конвенции обращается к проблематике обеспечения надлежащего управления объектом в различных контекстах. На стадии номинирования объектов текущая редакция Руководства закрепляет необходимость наличия плана управления или другой зафиксированной документально системы управления и устанавливает подробные требования к ним (п.п. 108-119 bis). Такие системы определяют, каким образом сохраняется выдающаяся универсальная ценность объекта (п. 108). По содержанию Комитет рекомендует, чтобы в таких планах отражалось общее понимание объекта (его универсальной (всемирной), национальной, местной ценности и его социо-экологического контекста) всеми заинтересованными субъектами, циклы планирования, оценка его уязвимости, ассигнование необходимых средств и др. [8, п.111]. Отдельно отмечается необходимость выявления и отражения в плане управления обстоятельств, угрожающих объекту (чрезвычайные бедствия, вопросы изменения климата и др.).

Комитет и иные органы системы охраны всемирного наследия неоднократно в разной модальности обращали внимание на необходимость совершенствования системы управления объектом всемирного наследия «Озеро Байкал». Причем, в разное время Комитет обращал внимание на различные проблемы, решение которых необходимо отразить в плане управления в качестве приоритетных.

Так, в июле 2011 г. на Байкале осуществлялась деятельность специально созданной совместной миссии Международного союза охраны природы и природных ресурсов (далее – МСОП) и Центра всемирного наследия. В отчете миссии [9] Российской Федерации было рекомендовано разработать интегрированный план управления и землепользования (на основе закона «Об охране озера Байкал»). Такой план, по мнению авторов указанного документа, должен учитывать все предлагаемые проекты развития туризма и соответствующей инфраструктуры, а также проблему загрязнения озера водами рек Верхняя Ангара и Селенга. Эта просьба была повторена на тридцать шестой и тридцать седьмой сессиях Комитета. На тридцать восьмой и тридцать девятой сессиях Комитет указал на необходимость ускорить разработку планов управления как особо охраняемых территорий, так и интегрированного плана управления объектом в целом.

На сороковой сессии Комитет приветствовал информацию о подготовке методических рекомендаций по разработке планов управления особо охраняемыми природными территориями в окрестностях озера Байкал и вновь указал на необходимость разработки интегрированного плана управления объектом. Причем, в этот раз единственным вопросом, обозначенным в качестве содержания плана, были упомянуты мероприятия по предупреждению и управлению лесными пожарами. Акцент на этих проблемах прослеживается и в решениях сорок второй сессии Комитета. От Российской Федерации затребовали сведения о состоянии разработки рекомендаций по подготовке планов управления особо охраняемыми территориями в составе границ объекта всемирного наследия «Озеро Байкал», а также вновь отметили необходимость разработки интегрированного плана управления, включая вопросы управления и предотвращения лесных пожаров. Таким образом, в системе охраны всемирного наследия уделяется значительное внимание как общим вопросам формирования планов управления объектами всемирного наследия, так и проблеме управления озером Байкал. Байкал как объект всемирного наследия расположен в двух субъектах федерации, в его границах расположены особо охраняемые природные территории разного уровня, множество муниципальных образований. Озеро подвергается разнообразным угрозам, некоторые из которых, как уже отмечалось, носят трансграничный характер.

Мы полагаем, что принятие единого комплексного плана управления объектом всемирного наследия позволит совершить содержательный прорыв в сохранении универсальной выдающейся ценности Байкала. В таком документе должен быть должен найти правовое закрепление консенсус различных интересов (природоохранных, экономических, социальных и др.), определены наиболее острые угрозы состоянию общества, сформулированы пути их решения и источники необходимых для этого ресурсов. Таким образом, формирование плана управления объектом всемирного наследия «Озеро Байкал» является перспективным международно-правовым инструментом, позволяющим решать приоритетные природоохранные задачи.

Формирование указанного плана управления представляется целесообразным осуществлять наряду с завершением работ по разработке и утверждению предусмотренных статьей 16 федерального закона «Об охране озера Байкал» комплексных схем охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории (далее также – комплексные схемы) призванных стать, по законодательному выражению, «основой осуществления хозяйственной и иной деятельности по охране окружающей среды» [10, ст. 16] в пределах БПТ, однако до настоящего времени в силу разных причин не получивших утверждения в установленном законодательстве порядке. Кроме того, представляется, что необходимой является согласованность мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов в пределах Байкальской природной территории, подлежащих включению в указанные комплексные схемы и план управления объектом всемирного наследия «Озеро Байкал», учитывая определенную общность задач создания указанных документов.

Еще один важный механизм, значимость которого постоянно подчеркивается органами системы охраны всемирного наследия, представляет собой экологическая оценка воздействия на объект всемирного наследия намечаемой деятельности. В зарубежной и международной практике этот термин употребляется для обозначения наиболее общего, «зонтичного» понятия оценки последствий какой-либо человеческой деятельности, включающей в себя различные виды деятельности или оценки. Так, например, в системе организаций Всемирного банка закрепляется т. н. «экологическая и социальная оценка», которая может включать в себя оценку экологического и социального воздействия; оценку опасности и риска; оценку совокупного воздействия; региональную оценку, оценку экологического и социального воздействия и др. [11].

В базовых документах системы охраны всемирного наследия экологической оценке отводится одна из ведущих ролей среди инструментов сохранения уникальных объектов. Обязанности государств, закрепленные в Конвенции, носят, разумеется, весьма общий характер. Так, ст. 5 закрепляет обязанность по включению политики по охране всемирного наследия в программы более общего планирования (п. «а»), требование совершенствования методов работы, позволяющих государству устранять опасности, угрожающие его культурному и природному наследию (п. «с») и др. Руководство более конкретно в определении обязанностей государств по проведению экологической оценки. Так, п. 110, определяя характеристики системы управления, закрепляет, что принципиально важно, проведение оценки воздействия предполагаемых управленческих вмешательств.

На сорок третьей сессии Комитета были приняты масштабные поправки в Руководство. Одним из новых положений является статья 118bis, повышающая роль различных видов экологической оценки. Новое положение закрепляет обязанность стран-участниц конвенции обеспечить проведение оценки воздействия на окружающую среду, оценки воздействия на наследие (heritage impact assessment) и (или) стратегической экологической оценки в качестве предварительного условия реализации проектов и деятельности в границах или в окрестности объектов всемирного наследия. Этот же пункт содержит весьма детальные требования к проводимой экологической оценке. Она должна определять альтернативы предлагаемым проектам развития, прогнозировать их положительное и отрицательное влияние на выдающуюся универсальную ценность объекта. Отдельно подчеркивается необходимость выработки мер по уменьшению негативного влияния.

Комитет всемирного наследия в своих решениях, посвященных состоянию озера Байкал, неоднократно выражал просьбу об осуществлении экологической оценки по разным поводам. Так, в целом ряде решений обращается внимание Российской Федерации на необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду (environmental impact assessment – EIA) в связи с планами по функционированию особых экономических зон «Ворота Байкала» и «Байкальская гавань». Как известно, система охраны всемирного наследия поощряет развитие устойчивого туризма. Но любые проекты по его развитию должны соотноситься с целями сохранения выдающейся мировой ценности объекта. В долгосрочной перспективе соответствие проектов указанным целям обеспечивает проведение стратегической экологической оценки (strategic environmental assessment – SEA). Эти вопросы отмечались Комитетом, начиная с тридцать четвертой сессии, на которой вначале запрашивалась экологическая оценка проектов строительства на побережье Байкала со стороны Республики Бурятия, затем в целом проектов развития особых экологических зон в границах объекта всемирного наследия озера Байкал. На тридцать восьмой и последующих сессиях Комитет обращается к Российской Федерации с просьбой о проведении стратегической экологической оценки всех планов развития особых экономических зон, включая проекты строительства туристской инфраструктуры в пределах Байкальской природной территории.

Экологическая оценка запрашивалась Комитетом всемирного наследия и в отношении проектов регулирования уровня озера Байкал. Этот вопрос вызвал значительный резонанс в последние годы в связи с периодом пониженной водности уникального водоема [12, С. 5-6; 13, С. 30]. Реагирующая (реактивная) миссия МСОП, посетившая Байкал в 2015 году, отметила эту проблематику в отчете о результатах миссии в отдельном разделе (3-4-2). Описывая сложную гидрологическую ситуацию 2014 года, миссия высказала озабоченность решением российского Правительства об установлении предельных значений уровня воды в озере Байкал в осенне-зимний период 2014/2015 года [14]. Для решения этого вопроса миссия сформулировала рекомендацию по оценке сложившейся ситуации и представлению отчета о сохранении объекта всемирного наследия, включающего раздел о водопользовании и регулировании уровня воды в озере [15].

Эта рекомендация затем неоднократно повторялась в решениях Комитета всемирного наследия (на сороковой, сорок первой и сорок второй сессиях). В этих решениях подчеркивалась необходимость оценки влияния решений об изменении уровня озера на выдающуюся универсальную ценность озера (в том числе, пресноводную экосистему и биоразнообразие), а также просьба воздержаться от принятия каких-либо окончательных решений до рассмотрения такой оценки Международным союзом охраны природы и природных ресурсов.

Как известно, одну из наиболее опасных угроз состоянию озера долгое время представлял собой Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (далее – БЦБК). Вместе с тем, окончательное закрытие производства не повлекло за собой решения проблем, накопившихся за десятилетия работы предприятия. В этой связи Комитет всемирного наследия обращал внимание на необходимость тщательной оценки последствий любых планов по использованию площадки БЦБК в будущем. На тридцать седьмой сессии Комитет высказал просьбу о проведении Российской Федерацией оценки воздействия на окружающую среду таких проектов в соответствии со строгими стандартами. Эта же просьба высказывалась и на последующих сессиях, вплоть до сорок второй в 2018 году, когда Комитет высказал позитивную оценку разработке плана действий по рекультивации территории БЦБК и консультаций по подготовке оценки воздействия на окружающую среду.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что различные виды экологической оценки рассматриваются Комитетом в качестве одного из центральных инструментов сохранения объектов всемирного наследия. При этом анализ решений Комитета и отчетов о состоянии сохранности озера Байкал как объекта всемирного наследия показывает, что Российской Федерацией не всегда реализуется необходимый для выполнения решений Комитета комплекс мероприятий. Так, например, не была осуществлена стратегическая экологическая оценка планов по развитию особых экономических зон туристско-рекреационного типа в пределах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории. В отношении оценки воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности по регулированию уровня воды в озере Байкал, в отчете о выполнении Российской Федерацией о состоянии сохранности объекта всемирного наследия ЮНЕСКО «Озеро Байкал» за 2017 год содержится указание, что оценка экологического воздействия вышеуказанных работ частично осуществлена в рамках научно-исследовательской работы (далее – НИР), выполненной в 2016 году рядом научных организаций, а проведение оценки воздействия на объект всемирного наследия в полном объеме является нецелесообразным[16]. При этом в отчете за 2018 год отмечается, что оценка воздействия на объект всемирного наследия озеро Байкал является частью результатов НИР [17].

Не оспаривая право каждого государства самостоятельно определять предмет и формы оценки воздействия намечаемой деятельности, связанной с природопользованием на территории (акватории) объектов всемирного наследия, на окружающую среду, необходимо отметить, что в международной практике сохранения объектов всемирного наследия выработаны определенные стандарты проведения подобного рода процедур. Наиболее известным стандартом в этой области являются рекомендации МСОП о проведении экологической оценки на объектах всемирного наследия [18].

Комитет всемирного наследия, формулируя предложение о проведении оценки воздействия на окружающую среду, практически всегда закрепляет указанные рекомендации как ориентир для осуществления всех видов экологической оценки. Смысловым центром этого документа являются восемь принципов оценки воздействия на объекты всемирного наследия. Представляется, что применение этих принципов в управленческих процессах на участке всемирного наследия «озеро Байкал» позволит содействовать решению природоохранных задач. В числе наиболее важных начал проведения экологической оценки предполагаемой деятельности формулируется обязательность проведения оценки его воздействия на состояние объекта всемирного наследия; учет совокупного эффекта проекта; оценка альтернатив проекту; широкое общественное обсуждение результатов оценки; формирование в отчете об оценке воздействия отдельной главы, посвященной результатам экологической оценки воздействия на объект всемирного наследия намечаемой деятельности и др.

Реализация позитивного потенциала последнего из перечисленных принципов отмечена в рамках деятельности по защите байкальской экосистемы при формировании технического задания для проведения региональной экологической оценки проектов строительства Монголией гидротехнических сооружений на реке Селенге и ее притоках. Во многом благодаря наличию у озера Байкал статуса объекта всемирного наследия ЮНЕСКО удалось не только приостановить реализацию потенциально опасных для экосистемы озера планов строительства, но и добиться включения отдельного раздела, посвященного влиянию предполагаемой рассматриваемой деятельности на объект всемирного наследия, в техническое задание.

В целом проведенное исследование показывает, что в рамках закрепленной в международных документах системы охраны всемирного наследия имеет место значительный потенциал не в полной мере используемых на настоящий момент организационно-правовых механизмов, применение которых может ощутимо содействовать решению непростых задач сохранения не имеющего аналогов по своей природной ценности объекта всемирного наследия «озеро Байкал».

Библиография
1.
Колобов Р. Ю. Байкал как объект международно-правовой охраны (по следам 42-й сессии Комитета всемирного наследия // Вопросы российского и международного права. 2019. Т. 9. № 1-2. С. 255-268.
2.
Holleland H., Hamman E., Phelps J., (2018) Naming, Shaming and Fire Alarms: the Compilation, Development and Use of the List of World Heritage in Danger. Transnational Environmental Law. Vol. 8, issue 1, 35-57. doi:10.1017/S2047102518000225.
3.
Strengthening the effectiveness of the world heritage reactive monitoring process. Final Report. [Электронный ресурс]. 2019. [Электронный ресурс] URL: https://whc.unesco.org/document/174948 (дата обращения: 28 ноября 2020 г.)
4.
Решение Комитета WHC-03/6 EXT.COM/INF.8, URL: http://whc.unesco.org/archive/2003/whc03-6extcom-inf08e.pdf (дата обращения: 20 апреля 2020 г.).
5.
Колобов Р. Ю. Проблемы международно-правового регулирования создания гидротехнических сооружений на трансграничных реках (на примере экосистемы река Селенга – озеро Байкал) // Экономика. Социология. Право. 2018. № 3. С. 116-131.
6.
Выступление Роберта Б. Зеллик, 11-й президента Всемирного банка [Электронный ресурс] URL: (https://archive.is/20120630221321/web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTRUSSIANHOME/PROJECTSRUS/0,,contentMDK:22044920~menuPK:5771682~pagePK:41367~piPK:51533~theSitePK:3319376,00.html) (дата обр.: 20 ноября 2020).
7.
Китай пока не даст $1 млрд на строительство ГЭС на реке Эгийн-гол в Монголии [Электронный ресурс]. URL: https://tayga.info/128548 (дата обращения: 25 ноября 2020 г.).
8.
Руководство по выполнению Конвенции о всемирном природном и культурном наследии (ред. 2017 г.) [Электронный ресурс] https://whc.unesco.org/en/guidelines/(дата обр.: 20 ноября 2020).
9.
Отчет миссии Международного союза охраны природы и природных ресурсов и Центра всемирного наследия [Электронный ресурс] URL: https://whc.unesco.org/document/117100 (дата обращения: 21 ноября 2020 г.)
10.
федеральный закон «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 N 94-ФЗ // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
11.
The World Bank Environmental and Social Framework [Электронный ресурс]. URL: http://pubdocs.worldbank.org/en/837721522762050108/Environmental-and-Social-Framework.pdf#page=29&zoom=80 (дата обращения: 29 ноября 2020 г.). С. 23-24.
12.
Бычков И.В., Никитин В.М. Регулирование уровня озера Байкал: проблемы и возможные решения // География и природные ресурсы. 2015. № 3. С. 5-16.
13.
Абасов Н.В., Бережных Т.В., Никитин В.М., Осипчук Е.Н. Риски маловодных и многоводных периодов для озера Байкал // География и природные ресурсы. 2016. № 5. С. 29-38.
14.
О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в осенне-зимний период 2014/2015 года : постановление Правительства РФ от 4 февр. 2015 г.. № 97 // Собр. законодательства РФ. 2015. № 7.ст. 1043.
15.
Рекомендации миссии Международного союза охраны природы и природных ресурсов и Центра всемирного наследия [Электронный ресурс] URL: https://whc.unesco.org/document/137186 (дата обращения: 20 октября 2020 г.)
16.
Отчет Российской Федерации о состоянии сохранности объекта всемирного наследия ЮНЕСКО «Озеро Байкал» в 2017 г. [Электронный ресурс] URL: https://whc.unesco.org/document/165638 (дата обращения: 20 ноября 2020 г.).
17.
Отчет Российской Федерации о состоянии сохранности объекта всемирного наследия ЮНЕСКО «Озеро Байкал» в 2018 г. [Электронный ресурс] URL: https://whc.unesco.org/document/180703 (дата обращения: 20 ноября 2020 г.)
18.
Рекомендации МСОП о проведении экологической оценки на объектах всемирного наследия [Электронный ресурс] URL: https://www.iucn.org/sites/dev/files/import/downloads/iucn_advice_note_environmental_assessment_18_11_13_iucn_template.pdf (дата обращения: 20 ноября 2020 г.).
19.
Панфилов А.Н. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны объектов культурного наследия в Российской Федерации . // Административное и муниципальное право. - 2013. - № 12. - C. 1097-1105. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.12.10210
References (transliterated)
1.
Kolobov R. Yu. Baikal kak ob''ekt mezhdunarodno-pravovoi okhrany (po sledam 42-i sessii Komiteta vsemirnogo naslediya // Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava. 2019. T. 9. № 1-2. S. 255-268.
2.
Holleland H., Hamman E., Phelps J., (2018) Naming, Shaming and Fire Alarms: the Compilation, Development and Use of the List of World Heritage in Danger. Transnational Environmental Law. Vol. 8, issue 1, 35-57. doi:10.1017/S2047102518000225.
3.
Strengthening the effectiveness of the world heritage reactive monitoring process. Final Report. [Elektronnyi resurs]. 2019. [Elektronnyi resurs] URL: https://whc.unesco.org/document/174948 (data obrashcheniya: 28 noyabrya 2020 g.)
4.
Reshenie Komiteta WHC-03/6 EXT.COM/INF.8, URL: http://whc.unesco.org/archive/2003/whc03-6extcom-inf08e.pdf (data obrashcheniya: 20 aprelya 2020 g.).
5.
Kolobov R. Yu. Problemy mezhdunarodno-pravovogo regulirovaniya sozdaniya gidrotekhnicheskikh sooruzhenii na transgranichnykh rekakh (na primere ekosistemy reka Selenga – ozero Baikal) // Ekonomika. Sotsiologiya. Pravo. 2018. № 3. S. 116-131.
6.
Vystuplenie Roberta B. Zellik, 11-i prezidenta Vsemirnogo banka [Elektronnyi resurs] URL: (https://archive.is/20120630221321/web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTRUSSIANHOME/PROJECTSRUS/0,,contentMDK:22044920~menuPK:5771682~pagePK:41367~piPK:51533~theSitePK:3319376,00.html) (data obr.: 20 noyabrya 2020).
7.
Kitai poka ne dast $1 mlrd na stroitel'stvo GES na reke Egiin-gol v Mongolii [Elektronnyi resurs]. URL: https://tayga.info/128548 (data obrashcheniya: 25 noyabrya 2020 g.).
8.
Rukovodstvo po vypolneniyu Konventsii o vsemirnom prirodnom i kul'turnom nasledii (red. 2017 g.) [Elektronnyi resurs] https://whc.unesco.org/en/guidelines/(data obr.: 20 noyabrya 2020).
9.
Otchet missii Mezhdunarodnogo soyuza okhrany prirody i prirodnykh resursov i Tsentra vsemirnogo naslediya [Elektronnyi resurs] URL: https://whc.unesco.org/document/117100 (data obrashcheniya: 21 noyabrya 2020 g.)
10.
federal'nyi zakon «Ob okhrane ozera Baikal» ot 01.05.1999 N 94-FZ // Konsul'tantPlyus : spravochnaya pravovaya sistema.
11.
The World Bank Environmental and Social Framework [Elektronnyi resurs]. URL: http://pubdocs.worldbank.org/en/837721522762050108/Environmental-and-Social-Framework.pdf#page=29&zoom=80 (data obrashcheniya: 29 noyabrya 2020 g.). S. 23-24.
12.
Bychkov I.V., Nikitin V.M. Regulirovanie urovnya ozera Baikal: problemy i vozmozhnye resheniya // Geografiya i prirodnye resursy. 2015. № 3. S. 5-16.
13.
Abasov N.V., Berezhnykh T.V., Nikitin V.M., Osipchuk E.N. Riski malovodnykh i mnogovodnykh periodov dlya ozera Baikal // Geografiya i prirodnye resursy. 2016. № 5. S. 29-38.
14.
O predel'nykh znacheniyakh urovnya vody v ozere Baikal pri osushchestvlenii khozyaistvennoi i inoi deyatel'nosti v osenne-zimnii period 2014/2015 goda : postanovlenie Pravitel'stva RF ot 4 fevr. 2015 g.. № 97 // Sobr. zakonodatel'stva RF. 2015. № 7.st. 1043.
15.
Rekomendatsii missii Mezhdunarodnogo soyuza okhrany prirody i prirodnykh resursov i Tsentra vsemirnogo naslediya [Elektronnyi resurs] URL: https://whc.unesco.org/document/137186 (data obrashcheniya: 20 oktyabrya 2020 g.)
16.
Otchet Rossiiskoi Federatsii o sostoyanii sokhrannosti ob''ekta vsemirnogo naslediya YuNESKO «Ozero Baikal» v 2017 g. [Elektronnyi resurs] URL: https://whc.unesco.org/document/165638 (data obrashcheniya: 20 noyabrya 2020 g.).
17.
Otchet Rossiiskoi Federatsii o sostoyanii sokhrannosti ob''ekta vsemirnogo naslediya YuNESKO «Ozero Baikal» v 2018 g. [Elektronnyi resurs] URL: https://whc.unesco.org/document/180703 (data obrashcheniya: 20 noyabrya 2020 g.)
18.
Rekomendatsii MSOP o provedenii ekologicheskoi otsenki na ob''ektakh vsemirnogo naslediya [Elektronnyi resurs] URL: https://www.iucn.org/sites/dev/files/import/downloads/iucn_advice_note_environmental_assessment_18_11_13_iucn_template.pdf (data obrashcheniya: 20 noyabrya 2020 g.).
19.
Panfilov A.N. Administrativnaya otvetstvennost' za pravonarusheniya v sfere okhrany ob''ektov kul'turnogo naslediya v Rossiiskoi Federatsii . // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. - 2013. - № 12. - C. 1097-1105. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.12.10210

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

Предмет исследования Предметом исследования являются правовые нормы Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. в части возможности их применения к озеру Байкал, а также положения иных документов, сопряженных с рассматриваемой тематикой. Методология исследования В статье использованы формально-юридический, системно-структурный, прогностический, сравнительный, исторический методы, а также методы анализа, синтеза, аналогии. Актуальность Актуальность тематики не вызывает сомнений ввиду сохраняющихся проблем (рисков), связанных с разработкой и реализацией мер экологического, социально-экономического, правового (наднационального, национального, субнационального) характера. Научная новизна Научная новизна в статье усматривается в части авторских доводов о возможном применении инструментария вышеназванной Конвенции к озеру Байкал, а также корреспондирующих собственных выводов об актуальных и перспективных (возможных) рисках (угрозах) озеру Байкал. Стиль, структура, содержание Стиль статьи соответствует обычно применяемым требованиям к публикациям юридического жанра. Уровень владения юридической терминологии достаточно высокий. Нековенциональных выражений не зафиксировано. Структура Структура статьи выстроена логично, доводы и выводы автора корреспондируют друг другу. Вместе с тем выявлены отдельные нюансы, на которые представляется целесообразным обратить внимание. Необходимо раскрыть содержание аббревиатуры «БПТ» при первом ее упоминании, также следует пояснить связку проблематики реализации Монголией проектов развития на Селенге с озером Байкал в первом случае упоминания об этом. В некоторых местах работы слово «Конвенция» написано с маленькой буквы; следовало бы скорректировать предложение «Вышеуказанные проекты по строительству, по сведения деловой прессы» таким образом: «По сведениям деловой пресс, вышеуказанные проекты строительства…». Желательно сделать соответствующие сноски в части работы, посвященной обращению Комитета Всемирного наследия к РФ с просьбой о проведении стратегической оценки всех планов развития особых экономических зон, включая проекты строительства туристской инфраструктуры в пределах Байкальской природной территории. Содержание В целом содержание статьи отличается убедительной проработанностью материала. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на следующие аспекты: 1. Автор практически не обращается к корреляциям Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия и национального законодательства РФ (в частности, ФЗ «Об охране озера Байкал», ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы» при условии, что это необходимо для того, чтобы выстроить комплексное (целостное) видение актуального состояния проблематики. В принципе ничего не говорится о мерах поддержки, реализуемых на уровне субъектов РФ, в том числе экологического, социально-экономического характера (при условии, что уровне регулирования субъектов РФ предусматривается). 2. Принимая во внимание, что в 2020 году завершается период реализации мероприятий ФЦП «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы» следовало бы как-то об этом сказать, выразить свое отношение к кругу реализуемых (реализованных) мер. 3. Хотелось бы узнать мнение автора о подходе, в соответствии с которым в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, допускается включение объектов без согласия государств, на территории которых они находятся. 4. Целесообразно было бы усилить аргументацию того, что никакие репутационные издержки, связанные с включением объектов в Список объектов, находящихся под угрозой, не могут служить основанием для того, чтобы наращивать экологические и иные риски в условиях недостаточности собственных резервов у государства. Библиография Библиографический список в целом достаточен. Вместе с тем автор практически не приводит позиций других исследователей. Апелляция к оппонентам Апелляционный блок не выявлен. Выводы, интерес читательской аудитории Статья в целом тщательно проработана, содержит интересный материал, отражает актуальную проблематику, содержит признаки новизны. В этой связи, считаю, что статья может быть опубликована, представляет интерес для читателей.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.
Сайт исторического журнала "History Illustrated"