Статья 'Проблемы применения временного запрета как меры обеспечения производства по административным делам в области строительства, влекущим наказание в виде административного приостановления деятельности' - журнал 'Юридические исследования' - NotaBene.ru
по

 

 

Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > О журнале > Требования к статьям > Редсовет > Редакция > Порядок рецензирования статей > Политика издания > Ретракция статей > Этические принципы > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Публикация за 72 часа: что это? > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала

Публикация за 72 часа - теперь это реальность!
При необходимости издательство предоставляет авторам услугу сверхсрочной полноценной публикации. Уже через 72 часа статья появляется в числе опубликованных на сайте издательства с DOI и номерами страниц.
По первому требованию предоставляем все подтверждающие публикацию документы!
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Юридические исследования
Правильная ссылка на статью:

Проблемы применения временного запрета как меры обеспечения производства по административным делам в области строительства, влекущим наказание в виде административного приостановления деятельности

Терюков Евгений Олегович

начальник, юридический отдел, ЗАО "Специализированное управление № 4"

693020, Россия, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, ул. Комсомольская, 165 А

Teryukov Evgeniy Olegovich

Head of the Legal Department of CJSC "Specialized Board No.4"

693020, Russia, Yuzhno-Sakhalinsk, ul. Komsomol'skaya, 165 A - 15

e_teryukov@mail.ru
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.7256/2409-7136.2016.4.18737

Дата направления статьи в редакцию:

10-04-2016


Дата публикации:

25-04-2016


Аннотация.

Предметом исследования выступили правовые нормы, регулирующие порядок применения временного запрета как обеспечительной меры при производстве по административным делам в области строительства, которые влекут наказание в виде административного приостановления деятельности.Особое внимание в статье уделяется совершаемым правонарушениям в области строительства, в результате которых в последние годы активно наступает такое наказание как административное приостановление деятельности. Несмотря на ясность диспозиций и санкций статей, посвященных административной ответственности в сфере строительства, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушений, административное приостановление может выступать одновременно и мерой административного предупреждения и мерой административного пресечения.В статье обосновывается авторская точка зрения о том, что использование такой обеспечительной меры как временный запрет позволяет обезопасить строительную деятельность и сократить количество правонарушений в данной сфере. При совершении правонарушений в области строительства наиболее распространенной мерой административного наказания выступает, пожалуй, именно административное приостановление деятельности, которое в рамках строительной отрасли может выступать одновременно и мерой административного предупреждения и мерой административного пресечения. Однако при производстве по делам об административных правонарушениях в области строительства, в законодательно определенных случаях возникает необходимость в использовании мер обеспечения, среди которых особенно важной и значимой является такая мера как временный запрет деятельности. В рамках данного исследования не только раскрываются сущностные проблемы использования данной меры на практике, но и обращается отдельное внимание на возможные пути совершенствования механизма ее практического применения в рамках правонарушений в строительной отрасли.

Ключевые слова: административное правонарушение, строительство, административное приостановление деятельности, временный запрет деятельности, обеспечительные меры, производство по делу, технический регламент, охранительные правоотношения, административное предупреждение, административное пресечение

Abstract.

The research subject is the set of legal provisions regulating the order of application of a suspensory veto as administrative proceedings injunction in the sphere of construction for the offences punishable by administrative suspension of activities. Special attention is paid to the offences in the sphere of construction punishable by administrative suspension of activities. Despite the clarity of the dispositions and sanctions of the articles of the Code of Administrative Offences, devoted to administrative liability in the sphere of construction, administrative suspension can serve as an administrative warning and at the same time as an administrative restraint. The author substantiates the idea that the use of such an injunction as a suspensory veto helps to secure the sphere of construction and to reduce the number of offences in this sphere. Administrative suspension of activities is the most widespread measure of administrative punishment for offences in the sphere of construction. It can serve both as a measure of administrative warning and a measure of administrative restraint. But in administrative proceedings in the sphere of construction in some cases, prescribed by the legislation, there is an need for injunctions, and one of the most important and significant of them is administrative suspension of activities. The author of this study describes the essential problems of this measure application and pays particular attention to the possible ways of improvement of the mechanism of its application in the cases of violations in the sphere of construction. 

Keywords:

administrative offence, construction, administrative suspension of activities, suspensory veto, injunctions, proceedings, technical regulations, protective legal relations, administrative warning, administrative restraint

Существующий механизм административной ответственности в области строительства с трудом можно назвать достаточным и совершенным. Причина тому в нерешенных проблемах, связанных с правильным и целесообразным применением административно-принудительных и обеспечительных мер к правонарушителям. Временный запрет деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере строительства характеризуется определенными сложностями в применении.

Строительную деятельность необходимо понимать в узком и широком смысле. В узком смысле строительная деятельность – это деятельность специальных организаций, обладающих правом на осуществление строительной деятельности, связанная с возведением различных объектов и осуществлением строительных работ. В широком смысле строительная деятельность – это целостный строительный процесс, в котором задействованы строительные организации, заказчики, инвесторы, проектировщики. Это позволяет утверждать, что субъектами административных правонарушений в сфере строительства зачастую являются именно юридические лица – организации и компании, которые обладают специальными правами на осуществление строительной деятельности.

По нашему мнению, применение такой меры обеспечения как временный запрет в сфере строительства имеет особое значение. Ведь строительство – это сложный технологический процесс, который не только связан с использованием значительного количества механизмов и сложнотехнических агрегатов, но и который при несоблюдении законодательных норм и указаний, способен причинить существенный вред правам, свободам граждан и интересам всего государства, нанести непоправимый ущерб окружающей среде. Полагаем, что неслучайно законодатель отнес строительство к деятельности, которая связана с источниками повышенной опасности, и даже предусмотрел в рамках гражданского права специальный деликт, который основан на отсутствии в действиях лица, причиняющего вред, вины (ст. 1079 ГК РФ) [1].

Подобный подход законодателя к сфере строительства более чем обоснован, поскольку данная сфера не лишена значительного количества практических проблем. Например, одной из них является установление субъекта, к которому будут применяться обеспечительные меры при производстве по делу об административном правонарушении. Судебная практика подтверждает, что по итогам проверок уполномоченных органов в сфере строительства часто прекращается деятельность застройщиков. Обычно отсутствие разрешений на застройку земельного участка, даже находящегося в собственности отдельного лица, часто становится причиной судебных споров. Например, Верховным Судом РФ от 8 апреля 2014 г. № 18-КГ14-12 было принято решение о сносе самовольно возведенного строительства по той причине, что ответчицей, несмотря на право собственности на земельный участок, было начато строительство без соответствующего на то разрешения, с нарушением градостроительных норм [2].

В другом случае Верховный Суд РФ указал на то, чтобы ответчик не чинил препятствий при строительстве дома. Исходя из ситуации, истице принадлежит домовладение, право на которое возникло в порядке наследования после смерти матери на основании договора дарения. Собственником смежного земельного участка является ответчица. Постановлением администрации ответчице разрешено строительство дома. Факт нарушения градостроительных норм и правил при строительстве жилого дома подтвержден в судебном порядке [3].

Временный запрет как мера обеспечения может применяться только к непосредственно профессиональным субъектам в сфере строительства. Кроме того, следует подчеркнуть, что суть данной обеспечительной меры сводится к предоставлению уполномоченным должностным лицам возможности получения необходимых доказательств, проверки поступившего сообщения или заявления о правонарушении. Временный запрет деятельности предполагает составление протокола о его применении, который подписывается должностным лицом и лицом, в отношении которого его применяют. В случае отсутствия подписи в протоколе делается соответствующая отметка. Временный запрет деятельности устанавливается в рамках определенного срока, установленного согласно ст. 27.17 КоАП РФ. Исчисляться срок начинает с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его представительств и филиалов.

Без использования обеспечительных мер при производстве по делам об административных правонарушениях, в сфере строительства практически не обойтись. Прежде всего, потому, что при проведении строительных работ всегда существует потенциальная опасность причинения вреда, причиной которой может стать нарушение строительной организацией условий договора, несоблюдение техники безопасности, наличие неверно составленного проекта, игнорирование технологии проведения строительных работ или использование некачественных материалов.

В.И. Сургутсков указывает, что на практике следует различать особенности применения временного запрета деятельности как обеспечительной меры и судебного предписания о запрещении, прекращении или приостановлении деятельности, создающей опасность [4].

Главное различие данных мер заключается в целенаправленности их применения. Временный запрет – это мера обеспечения, которая необходима для того, чтобы установить факт административного правонарушения. Судебное постановление об обязании лица приостановить или прекратить соответствующую деятельность относится к мерам, имеющим превентивную функцию, и направленным на устранение возможной опасности причинения вреда (ст. 1065 ГК РФ). Что интересно, требование в суд о приостановлении или прекращении деятельности фактически может подать любое заинтересованное лицо, которое полагает, что строительная деятельность несет потенциальную опасность. То есть, особенных ограничений нет, что в итоге приводит к неэффективности данной предупредительной меры. Временный запрет деятельности не может применяться по желанию каких-либо третьих лиц, правом на его установление в отношении юридического лица обладает только специально уполномоченный орган строительного надзора. Как результат, имеет общую тенденцию, в рамках которой суды, органы государственной власти, хозяйствующие субъекты не имеют верного представления о правовой природе запрета на строительство в связи с опасностью причинения вреда и временного запрета деятельности как обеспечительной меры. Данное утверждение согласуется и с материалами сложившейся судебной практики.

Показательным является постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 г. по делу № Ф09-9856/07-С6 [5]. Из материалов дела следует, что городская администрация обратилась в суд с требованием о приостановлении эксплуатации нежилого помещения, которое принадлежит ответчику. Поводом для обращения в суд стали результаты проверки инспекции Государственного архитектурно-строительного надзора, из которых было ясно, что нежилое помещение было введено в эксплуатацию без оформления в законном порядке, строительство на объекте велось без каких-либо разрешений. Ответчик был привлечен к ответственности по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ [6], однако, городская администрация посчитала, что этого недостаточно, и потребовала прекращения строительства, ввиду того, что имеют место нарушения норм градостроительного законодательства (ст.ст. 51, 55 ГСК РФ [7]) и существует потенциальная угроза причинения вреда. Однако суд счел данное требование неправомерным, ссылаясь на то, что п. 1 ст. 1065 ГК РФ не может применяться к отношениям, которые основаны на административном подчинении сторон. То есть, запрещение эксплуатации здания по мотивам нарушения градостроительных норм следует рассматривать как публично-правовую превентивную меры. При этом решение о запрете или приостановлении эксплуатации и строительства здания относится к компетенции органов исполнительной власти. Поэтому применение гражданского законодательства к отношениям, которые связаны с запретом на эксплуатацию здания в рамках нарушения ст. 19.5 КоАП РФ, невозможно.

Аналогичный подход наблюдается и в постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2008 г. по делу № 07АП-1936/08 [8]. Истец обратился с иском о взыскании убытков, которые были причинены незаконным проведением строительных работ на теплотрассе, а также с требованием о запрете возведения объекта на принадлежащем ему участке теплотрассы. В первую очередь, истец ссылался на нарушение норм ст.ст. 51-52, 54 ГСК РФ и ст.ст. 12, 15, 304-305, 1064-1065 ГК РФ. Свое требование он объяснял тем, что продолжение строительных работ приведет к нарушению его прав как собственника, а также граждан, которые проживают в жилом поселке, прилегающем территориально к теплотрассе. Уничтожение теплотрассы приведет к невозможности отопления их домов. Ответчик настаивал на том, что строительство ведется в рамках законодательных норм, технических и проектных предписаний. Суд отметил, что истец не сумел доказать необходимость применения ст. 1065 ГК РФ, поскольку гражданское законодательство к сложившимся имущественным отношениям применяться не может.

Однако не все ученые поддерживают такую позицию судов. Так, К.В. Хвастунов подвергает сомнения сложившуюся правоприменительную практику. Прежде всего, потому, что факт нарушения градостроительных норм при строительстве, связанный с отсутствием разрешений на проведение строительных работ, еще не является основанием для того, чтобы говорить об административной природе отношений.

Нарушение технологии строительства или пренебрежение правилами введения объекта в эксплуатацию могут повлечь возникновение и других обособленных отношений, с участием в них равных субъектов, одному из которых может угрожать опасность причинения вреда. При этом такая опасность может и не зависеть напрямую от решений компетентных органов. К тому же, установленное нарушение законодательства в части обязательных требований стандартов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ) вполне может быть связан с гражданско-правовыми последствиями, которые заключаются в причинении вреда либо возникновении опасности его причинения [9].

Исходя из такой трактовки, нарушение правовых предписаний в сфере строительства следует рассматривать как результат нарушения технологического процесса при строительных работах. Для устранения опасности наступления вреда можно применять нормы гражданско-правового законодательства, либо нормы об административном наказании в виде приостановления строительной деятельности. По нашему мнению, отсюда вытекает ошибочный подход судов к тому, что запрет на осуществление строительства, вызванный потенциальной опасностью причинения вреда, и основанный на нормах административного права, лишь определенно связан с имущественными отношениями, которые обладают иной правовой природой. Поэтому постановка вопроса о применении к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении сторон, гражданского законодательства теряет смысл, поскольку природа отношений совершенно разная, у них различается отраслевая принадлежность, что следует учитывать при вынесении запрета на строительные работы. То есть, одной из задач науки юриспруденции должен стать поиск критериев разграничения административного временного запрета деятельности и гражданско-правового запрета на проведение строительства.

Подтверждением моим суждениям служат отдельные материалы правоприменительной практики, выработанные судами не так давно. Так, Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом от 3 октября 2011 года было рассмотрено дело № 15АП-8976/2011 по заявлению ООО «СБСВ» (истец) о признании незаконным постановления Управления архитектурно-строительного надзора по Краснодарскому краю о привлечении к административной ответственности (ответчик) [10].

Ответчик усмотрел в действиях Истца существенные нарушения законодательства о строительной деятельности и использовании лицензии. Так, Управление указывало на нарушение Истцом существенных условий лицензии, при отсутствии соответствующего проекта на возведение и реконструкцию сооружения. Кроме того, Ответчик указывал на то, что в лицензии не отражен срок составления проектов для строительства, которые необходимо для определения начала технологических работ. Проведенная проверка Управления показала, что строительство осуществляется на земельном участке в рамках его целевого назначения, однако, отдельные положения лицензии нарушены. В частности, Ответчик указал на отсутствие наблюдения за состоянием сооружения, ненадлежащее оборудование процесса его строительства, на несвоевременное предоставление данных о переоформлении лицензии. Истцом были представлены данные, которые указывают, что им регулярно осуществляются все необходимые мероприятия для поддержания строительной деятельности, фиксировались ее результаты.

В процессе рассмотрения дела суд пришел к заключению, что основные положения о разработке технической и проектной документации должны содержаться не только в нормах действующего законодательства о строительной деятельности, но и в соответствующих документах. Суд отметил, что Истец не освобождается от обязанности обратиться в компетентный орган с требованием о необходимости разработки такой документации. В действиях Истца суд не узрел нарушений по той причине, что законодательно не установлен срок подготовки проекта лицами, которые строительство уже начали. Рассмотрев все материалы дела, суд признал незаконным и отменил постановление Управления. Анализ материалов позволяет говорить о том, что суды часто испытывают затруднения при оценке запрета на строительство в связи с опасностью причинения вреда. С теми же проблемами могут сталкиваться и органы, осуществляющие строительный надзор, при применении обеспечительных мер, в частности, временного запрета деятельности. В любом случае, нарушение порядка применения обеспечительных мер в виде приостановления деятельности позволяет даже в случае привлечения к административной ответственности потребовать возмещения ущерба.

Учитывая вышеизложенное, можно утверждать, что административное приостановление деятельности в сфере строительства может сопровождаться запретом на проведение строительных работ. В таком запрете много общего с запретом деятельности, создающей опасность причинения вреда, что вытекает из норм гражданского законодательства. Прежде всего, запрет как административное наказание способен также устранять опасность причинения вреда при приостановлении строительных работ. И результат от применения административного запрета так же сопоставим с запретом гражданско-правовым. Административный запрет, и приостановление основываются на результатах рассмотрения дела об административном правонарушении в сфере строительства, поэтому их исполнение направлено не только на устранение потенциальной опасности, но и подтверждает факт нарушения, имеющего место.

Законодателю следует особое внимание следует уделить совершенствованию такой обеспечительной меры как временный запрет . Считаем, что временный запрет деятельности следует подвергнуть корректировкам по той причине, что особенности его применения нуждаются в эффективном и полноценном документировании. Следовательно, ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ следует изложить в такой редакции :
«О временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указываются:
основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении,
дата и место его составления,
должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол,
сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении,
объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности,
время фактического прекращения деятельности,
меры, принятые для фактического прекращения деятельности (наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также другие меры, необходимые для временного запрещения деятельности),
объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица».

Библиография
1.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, в редакции от 1 июля 2015 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
2.
Определение Верховного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 18-КГ14-12 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
3.
Определение Верховного Суда РФ от 11 марта 2014 г. № 20-КГ14-4 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
4.
Сургутсков В. И. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2008. № 6.-С. 14-21.
5.
Постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 г. № Ф09-9856/07-С6 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
6.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, в редакции от 15 января 2016 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.
7.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, в редакции от 22 января 2016 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ст. 16.
8.
Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2008 г. № 07АП-1936/08 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
9.
Хвастунов K. B. Отличия мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях от иных мер административно-правового принуждения // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2008. № 5.-С. 52-60.
10.
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2011 г. № 15АП-8976/2011 по делу № А32-34310/2010 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант +».
References (transliterated)
1.
Grazhdanskii kodeks Rossiiskoi Federatsii (chast' vtoraya) ot 26 yanvarya 1996 g. № 14-FZ, v redaktsii ot 1 iyulya 2015 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1996. № 5. St. 410.
2.
Opredelenie Verkhovnogo Suda RF ot 8 aprelya 2014 g. № 18-KG14-12 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tant +».
3.
Opredelenie Verkhovnogo Suda RF ot 11 marta 2014 g. № 20-KG14-4 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tant +».
4.
Surgutskov V. I. Priostanovlenie deistviya litsenzii i annulirovanie litsenzii kak mery obespecheniya proizvodstva po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh // Sovremennoe pravo. 2008. № 6.-S. 14-21.
5.
Postanovlenie FAS Ural'skogo okruga ot 28 noyabrya 2007 g. № F09-9856/07-S6 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tant +».
6.
Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh ot 30 dekabrya 2001 g. № 195-FZ, v redaktsii ot 15 yanvarya 2016 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 1 (ch.1). St. 1.
7.
Gradostroitel'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 29 dekabrya 2004 g. № 190-FZ, v redaktsii ot 22 yanvarya 2016 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2005. № 1. St. 16.
8.
Postanovlenie Sed'mogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 23 maya 2008 g. № 07AP-1936/08 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tant +».
9.
Khvastunov K. B. Otlichiya mer obespecheniya proizvodstva po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh ot inykh mer administrativno-pravovogo prinuzhdeniya // Nauchnyi vestnik Ural'skoi akademii gosudarstvennoi sluzhby. 2008. № 5.-S. 52-60.
10.
Postanovlenie Pyatnadtsatogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 3 oktyabrya 2011 g. № 15AP-8976/2011 po delu № A32-34310/2010 // Dokument opublikovan ne byl. SPS «Konsul'tant +».
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.
Сайт исторического журнала "History Illustrated"