Статья 'Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах: некоторые конституционно-правовые аспекты' - журнал 'Право и политика' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > Требования к статьям > Политика издания > Редакция журнала > Порядок рецензирования статей > Редакционный совет > Ретракция статей > Этические принципы > О журнале > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Право и политика
Правильная ссылка на статью:

Применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах: некоторые конституционно-правовые аспекты

Дементьев Владислав Александрович

аспирант, Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"

111116, Россия, г. Москва, ул. Энергетическая, 10, корп. 2

Dementyev Vladislav Aleksandrovich

Post-graduate student, the department of Constitutional and Administrative Law, National Research University “Higher School of Economics”

111116, Russia, Moscow, Energeticheskaya Street 10, building #2

w.dementjew@yandex.ru
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.7256/2454-0706.2017.4.20584

Дата направления статьи в редакцию:

29-09-2016


Дата публикации:

22-05-2017


Аннотация: Предметом исследования являются отдельные конституционно-правовые аспекты применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах. Вопросы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах характеризуются высокой степенью актуальности. По вопросам оснований, условий и пределов применения данной избирательной системы на местном уровне ведется острая дискуссия в научном сообществе, участники которой придерживаются диаметрально противоположных точек зрения. Нередко ставится под сомнение сама возможность применения данной избирательной системы на местном уровне ввиду её возможного несоответствия характеру местного самоуправления, неспособности отразить в составе представительного органа максимально возможный спектр интересов местного сообщества. Вместе с тем, изменения законодательной базы, регулирующей порядок применения пропорциональной избирательной системы на местных выборах, произошедшие в последние годы, носили ярко выраженный разнонаправленный характер, часто не имеющий достаточного концептуального обоснования. В статье приводится краткий обзор процесса становления пропорциональной избирательной системы в качестве канала формирования публичной власти на местном уровне, дается характеристика ее современному состоянию, анализируется законодательная база и соответствующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Основными выводами проведенного исследования являются сформулированные на основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации критерии, определяющие допустимость применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне, а также возможные направления и конкретные меры по совершенствованию российской модели применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах.


Ключевые слова:

Муниципальное право, Избирательный процесс, Муниципальные выборы, Пропорциональная избирательная система, Конституционный Суд, Выборы, Политические партии, Местное самоуправление, Избирательные объединения, Избирательное право

Abstract: The subject of this research is the separate constitutional legal aspects of implementation of the proportional electoral system at municipal elections. An acute discussion takes place within the academic community regarding the questions of foundation, circumstances, and limits of application of the aforementioned electoral system at local level, the participants of which hold diametrically opposed points of view. At times, there is doubt the very possibility of implementation of such electoral system at local level due to its probable discordance with the character of local self-governance, as well as inability to accommodate within the framework of representative body the maximally possible range of interests of the local society. At the same time changes in legislative base, which regulates the order of application of the proportional electoral system at local elections that took place over the recent years, carried the pronounced multidirectional character that often does not have a sufficient conceptual substantiation. The article provides a brief overview of the process of establishment of the proportional electoral system as a channel for formation of public authority at the local level; gives characteristic to its modern status; as well as analyzes the legislative base alongside corresponding legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation. The main conclusion of this work consists in the formulated criteria that are based on the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, and determine the admissibility of implementation of the proportional electoral system at the local level, as well as possible directions and specific measures aimed at improving the Russian model of application of proportional electoral system at the municipal elections.  


Keywords:

Municipal law, Electoral process, Local elections, Proportional electoral system, Constitutional Court, Elections, Political parties, Local self-governance, Electoral coalitions, Electoral law

Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в Российской Федерации: становление и современное состояние

Формирование коллегиальных органов публичной власти на основе пропорциональной избирательной системы в различных её вариациях в России имеет длительную историю. Впервые во всероссийском масштабе пропорциональная избирательная система была применена в 1917 году на выборах Всероссийского Учредительного собрания [4, c. 21-22]. Однако поскольку в советский период пропорциональная избирательная система в силу однопартийного характера политического режима не применялась, наибольшее развитие она получила в последние два десятилетия.

Стоит отметить, что в отличие от общегосударственных выборов, опыта применения пропорциональной избирательной системы на местных выборах до 1990-х годов в России прежде не было. Правовой основой для внедрения в практику муниципальных выборов пропорциональной избирательной системы стал Указ Президента России от 29 октября 1993 года № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления», закрепивший за органами государственной власти субъектов Российской Федерации право установить законом субъекта Российской Федерации для муниципальных образований не только мажоритарную, но и пропорциональную, а также смешанную (пропорционально-мажоритарную) систему.

Первым субъектом Российской Федерации, внедрившим пропорциональную избирательную систему на муниципальных выборах, стал Красноярский край, где в ряде городов краевого подчинения с 1996 года часть депутатов представительных органов местного самоуправления избирается по пропорциональной системе, а первые выборы, на которых использовалась смешанная избирательная система, состоялись в Красноярске 8 декабря 1996 года [4, c. 95]. Из 35 депутатских мандатов городского Совета, 18 замещались на основе мажоритарной системы, 17 на основе пропорциональной.

Однако в 1990-е годы пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах не получила широкого распространения. Ограниченное распространение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в тот период на наш взгляд было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, внедрение пропорциональной системы существенно осложнялось отсутствием развитых партийных структур. Как показал опыт Красноярского края, количество избирательных объединений, выдвигающих списки кандидатов в органы местного самоуправления, нередко напрямую зависит от количества избирателей, а иными словами, от размера муниципального образования. Оно наибольшее в областных и краевых центрах и минимально допустимое в небольших городах. К тому же в условиях 1990-х годов при отсутствии сформировавшейся «партии власти» единственным партийным избирательным объединением, стабильно выдвигавшим списки кандидатов и преодолевавшим заградительный барьер, зачастую оказывалась только Коммунистическая Партия Российской Федерации, ее региональные и местные отделения, которым приходилось конкурировать с избирательными блоками, создаваемыми местными правящими кругами [4, c. 97]. Во-вторых, перечень возможных к применению на муниципальных выборах избирательных систем в тот период устанавливался законодательством субъектов Российской Федерации, при этом значительное число последних просто не предусмотрели возможности использования пропорциональной избирательной системы.

В начале XXI века в связи со стабилизацией политической системы, федеральным законодателем был взят курс на внедрение пропорциональной избирательной системы, прежде широко использовавшейся только на выборах депутатов Государственной Думы, на всех уровнях государственной власти, а также на уровне местного самоуправления. При этом в качестве обоснования необходимости введения пропорциональной системы озвучивалась стремление способствовать развитию политических партий [5, c. 106].

Впервые массово на всей территории Российской Федерации муниципальные выборы с использованием пропорциональной избирательной системы были проведены в 2009-2013 годах. Пик внедрения пропорциональной избирательной системы пришелся на период с 2011 по 2013 годы, когда действовало положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об обязательном избрании по пропорциональной избирательной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов. Данное положение представляло собой реализацию предложения Президента Российской Федерации, высказанного в Послании Федеральному Собранию 2010 года. Предполагалось, что внедрение пропорциональной избирательной системы будет способствовать формированию правовых условий для более активного участия политических партий в муниципальных выборах, что в конечном итоге будет способствовать развитию гражданского общества в стране.

Однако уже в конце 2013 года, после того как в ряде крупных муниципальных образований высокие результаты по пропорциональной системе показали оппозиционные партии, положение об обязательном избрании половины состава представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов, было изъято из федерального законодательства. Фактически этим была существенно ослаблена институциональная роль российских политических партий, а на последовавших выборах 2014 года четко обозначилась тенденция на уменьшение в субъектах Российской Федерации доли депутатов, избираемых по партийным спискам [6, c. 21]. Так, на выборах представительных органов крупных муниципальных образований 14 сентября 2014 года из 19 административных центров субъектов федерации смешанная система осталась только в пяти городах, а 14 региональных центров в 2014 году полностью отменили пропорциональную составляющую [8, c. 50]. Вместе с тем, в 2015 году волна отказов от пропорциональной избирательной системы на местном уровне несколько спала [6, c. 21]. Однако, в отличие от существовавшей ранее практики, соотношение числа мандатов, распределяемых по мажоритарной и пропорциональной системам, на выборах стало неравное. По пропорциональной системе в 2015 году избиралась, как правило, примерно треть или четверть депутатов, а на уровне ниже регионального центра процесс отмены ранее введенных выборов по партийным спискам продолжился [6, c. 22].

В целом можно сказать, что ситуация, сложившаяся в настоящее время в отношении законодательной базы применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне, свидетельствует об отсутствии концептуально определенных подходов к данной проблеме со стороны законодателя. 

Сегодня пропорциональная избирательная система может применяться на выборах представительных органов муниципальных образований, в случае, если такая возможность предусмотрена законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, но только в муниципальных образованиях (за исключением сельских поселений) с численностью населения более 3000 человек, численность представительного органа которых составляет не менее 15 депутатов. На муниципальных выборах может использоваться как полностью пропорциональная система, так и смешанная (пропорционально-мажоритарная) избирательная система. При этом, в случае применения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, по ней должно распределяться не менее десяти депутатских мандатов.

В большинстве субъектов Российской Федерации на местных выборах по аналогии с выборами федерального и регионального уровней используется пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов, не позволяющая избирателям выражать собственные предпочтения в отношении включенных в список кандидатов. Однако в Республике Мордовия, а также в Самарской и Тверской областях допускается применение на муниципальных выборах пропорциональной, либо пропорционально-мажоритарной системы с открытыми списками кандидатов.

Правом выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах наделены только политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, имеющие право принимать участие в выборах депутатов представительного органа муниципального образования в качестве избирательных объединений. Общественные объединения могут принять участие в формировании и выдвижении списка кандидатов на муниципальных выборах только в рамках соглашения с политической партией, заключенного в целях совместного формирования списков кандидатов. Самовыдвижение кандидатов или выдвижение списков кандидатов группами избирателей в Российской Федерации не допускается. Вместе с тем, гражданину, не являющемся членом политической партии, предоставлена возможность обратиться в любую политическую партию с предложением о своем включении в список кандидатов, причем такое предложение должно быть рассмотрено уполномоченным органом соответствующей политической партии. Однако, несмотря на такую явно сомнительную гарантию, фактически отсутствие права избирателей самостоятельно и непосредственно баллотироваться на выборах, проводимых по пропорциональной системе, исключает возможность реализации пассивного избирательного права гражданами, не состоящими в политических партиях, в тех случаях, когда выборы всего состава представительного органа муниципального образования проводятся по пропорциональной системе.

Выдвинутые списки кандидатов, в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, могут разделяться на территориальные группы. Необходимость разделения списка на территориальные группы предусмотрена в большинстве субъектов Российской Федерации, причем территориальные группы списков, как правило, совпадают с границами территорий одномандатных округов, формируемых для проведения выборов по мажоритарной системе [7, c. 42].

Допустимость применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в решениях Конституционного Суда Российской Федерации

Применение пропорциональной избирательной системы на местном уровне является предметом острой дискуссии в научном сообществе, которая характеризуется некоторым «разбросом» мнений [11, c. 33-58]. Ряд исследователей отрицательно относятся к широкому применению пропорциональной избирательной системы на местном уровне, поскольку, по их мнению, местное самоуправление призвано обеспечивать те интересы и потребности граждан, которые меньше всего связаны с политикой (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство), зато самым непосредственным образом затрагивают вопросы жизнедеятельности местных сообществ [2, 3]. В связи с этим, поскольку Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривают в качестве субъекта местного самоуправления население муниципальных образований и органы местного самоуправления, участие каких-либо иных субъектов непроизводных от населения муниципального образования в его осуществлении представляется излишним.

Также сторонники изложенной выше позиции, справедливо указывают на ряд недостатков, характерных для российской модели применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне. Так, при почти повсеместном использовании системы закрытых списков, способы влияния избирателей на персональный состав представительного органа оказываются весьма ограниченными. Пропорциональная система действительно исключает возможность отзыва депутатов, избранных по партийному списку, в силу самой сущности пропорционального мандата, вручаемого коллективному субъекту, а не конкретному кандидату. Проведение муниципальных выборов исключительно по пропорциональной системе в условиях, созданных действующей моделью правового регулирования, также создает вполне определенные препятствия для участия в выборах граждан, не состоящих в политических партиях, или состоящих в партиях, принявших решение не участвовать в выборах в конкретном муниципальном образовании, поскольку в таком случае они даже гипотетически не могут быть выдвинуты другой политической партией.  

Анализ распространенных в научном сообществе позиций о концептуальной допустимости применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне в силу своего масштаба вышел бы за рамки данной статьи, поэтому мы рассмотрим вторую группу проблем, которая носит во многом не концептуальный характер и связана с конкретными особенностями реализации правового механизма применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах. Указанные проблемы, по нашему мнению, могут быть устранены без отказа от пропорциональной избирательной системы. Тем более, что некоторая их часть к настоящему времени нашла отражение в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.

Основные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы нашли отражение в Постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И.Болтушенко и Ю.А.Гурмана.

Это Постановление явилось реакцией на ситуацию, возникшую в ходе выборов 2009 года в сельском поселении Хомутинино Увельского района Челябинской области. Закон Челябинской области от 29 июня 2006 года № 36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» определил, что на выборах представительных органов муниципальных образований может использоваться либо мажоритарная, либо пропорциональная, либо смешанная избирательная система. При этом право выбора конкретного вида избирательной системы было предоставлено самим муниципальным образованиям.

В соответствии с указанным законом в Хомутининском сельском поселении для формирования местного Совета депутатов была установлена пропорциональная избирательная система. Граждане И.И.Болтушенко и Ю.А.Гурман предприняли попытку баллотироваться на этих выборах в качестве самовыдвиженцев и получили закономерный отказ в регистрации в качестве кандидатов, подтвержденный Увельским районным судом и Челябинским областным судом.

Впоследствии в жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявители утверждали, что проведение указанных выборов на основе пропорциональной избирательной системы не позволило гражданам, которые не состоят в политических партиях и не поддерживают выдвинутые на выборах списки кандидатов, непосредственно реализовать свое право избирать и быть избранными посредством участия в выдвижении кандидатов и голосовании за них. Следовательно, по их мнению, оспариваемые положения, поставив реализацию права граждан быть избранными в представительный орган муниципального образования в зависимость от поддержки кандидатуры гражданина со стороны той или иной политической партии, исказили суть местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о допустимости применения пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы муниципальных образований, Конституционный Суд отметил, что право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления является необходимой составляющей конституционно-правого статуса гражданина и призвано гарантировать каждому гражданину возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Также правовое регулирование вопросов выбора избирательной системы должно надлежащим образом гарантировать легитимацию органов публичной власти и не допускать искажения результатов волеизъявления избирателей.

Вместе с тем, при определении конкретного способа и условий реализации права избирать и быть избранным законодатель обладает широкой дискрецией, позволяющей принимать во внимание исторические условия, особенности социально-политического развития страны, складывающиеся на том или ином этапе ее развития, что, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на принятие решения об использовании на конкретных выборах пропорциональной, мажоритарной или смешанной избирательной системы.

Следовательно, исходя из логики рассматриваемого Постановления, выбор законодателем избирательных систем для формирования органов публичной власти может быть ограничен только необходимостью предоставления участникам выборов действенных гарантий реализации активного и пассивного избирательного права, недопущения их необоснованной дискриминации, а также недопустимостью искажения результатов волеизъявления. Однако в отношении правового регулирования видов избирательных систем, применяемых на местном уровне, Конституционный Суд дополнил вышеуказанные гарантии необходимостью соотнесения применяемых на местном уровне избирательных систем с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.

При этом Конституционным Судом было признано, что выбор пропорциональной избирательной системы для формирования коллегиальных органов местного самоуправления сам по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и не противоречит Конституции Российской Федерации. Соответствует Конституции и возможность участия в осуществлении местного самоуправления политических партий, как необходимого института представительной демократии, чья деятельность непосредственно связана с организацией и функционированием публичной власти и обеспечением участия граждан в политической жизни общества.

Тем самым Конституционный Суд допустил применения пропорциональной избирательной системы на уровне местного самоуправления. Однако он также обратил внимание на ряд особенностей осуществления публичной власти на местном уровне, которые должны быть приняты законодателем во внимание при выборе избирательной системы и, в особенности, при введении на выборах в небольших муниципальных образованиях пропорциональной избирательной системы.

Так, Конституционным Судом было отмечено, что местное самоуправление по сравнению с другими уровнями публичной власти открывает более широкие возможности для использования форм непосредственной демократии. Само же непосредственное участие населения в избирательном процессе проявляется не только при голосовании, но и при выдвижении кандидатов в депутаты широким кругом субъектов избирательного процесса, которыми на уровне местного самоуправления выступают, как правило, функционирующие в рамках местного сообщества общественные организации, профессиональные группы, а также граждане индивидуально. Соответственно, и обратная связь депутатов представительных органов муниципальных образований и избравших их граждан более тесная, чем на других уровнях публичной власти.

Внедрение в таких условиях пропорциональной избирательной системы должно быть сопряжено с наличием на местном уровне определенных элементов «инфраструктуры» гражданского общества, например, с наличием достаточного количества местных отделений политических партий, а также с наличием  возможности участия в выборах общественных объединений, поскольку кандидаты, включенные в партийные списки, могут не выражать весь спектр локальных интересов местного сообщества. То есть, применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество.

Однако российская модель применения на местном уровне пропорциональной избирательной системы в том виде, в котором она существовала на момент вынесения Постановления и продолжает существовать в настоящее время, не предполагает возможности предоставления членам местного сообщества тех гарантий, на которые обращает внимание Конституционный Суд и в зависимость от наличия которых он ставит решение вопроса о применении пропорциональной избирательной системы в городских и сельских поселениях. Закрепление за политическими партиями исключительного права выдвигать списков кандидатов, отсутствие возможности для жителей муниципальных образований непосредственно реализовать гарантированное Конституцией Российской Федерации право быть избранным в органы местного самоуправления, сведение конституционно установленной власти жителей муниципальных образований лишь к возможности один раз в четыре-пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц и превращение этого выбора «чуть ли не в единственное измерение муниципальной  демократии» не дают возможности в настоящее время проводить выборы по пропорциональной избирательной системе в представительные органы сельских поселений с малым населением и небольшим числом депутатов [9, c. 62].

Последнее обстоятельство также играет далеко не последнюю роль в оценке конституционности применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне. Как отмечают В.Е.Чуров, М.В.Гришина и Е.С.Чернова, применение пропорциональной избирательной системы при небольшом числе распределяемых депутатских мандатов не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе избирательными объединениями, списки которых получили существенно различающееся количество голосов избирателей. При этом в ситуации, когда в муниципальных выборах будет принимать участие значительное число избирательных объединений, использование пропорциональной избирательной системы при малом числе распределяемых мандатов может сделать невозможным определение результатов выборов [10, c. 116-118].

При таких обстоятельствах, по мнению Конституционного Суда, закрепление на законодательном уровне применительно к выборам представительных органов местного самоуправления одной лишь пропорциональной избирательной системы в ее существующих параметрах препятствовало бы достижению баланса местных и общегосударственных интересов, поскольку участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречило бы конституционной сущности местного самоуправления. В тоже время Конституционный Суд не делает однозначных выводов о невозможности применения пропорциональной избирательной системы в малых городских и сельских поселениях, связывая этот вопрос с соответствием конкретной разновидности пропорциональной избирательной системы тем требованиям, которые Суд установил в качестве обязательных для применения такого рода избирательных систем на местном уровне.

Таким образом, суммируя сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции, определяющие условия допустимости применения пропорциональной избирательной системы на местном уровне, следует отметить, что, во-первых, применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в её конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество. Для этого правом выдвигать списки кандидатов должны быть наделены не только политические партии, но и общественные объединения, а также, возможно, группы избирателей, а во-вторых, выбранная модель применения пропорциональной избирательной системы должна исключать возможность искажения результатов волеизъявления избирателей при распределении небольшого количества мандатов.

Пропорциональная избирательная система как средство эффективного отражения интересов местного сообщества

Еще одним вопросом, на который по нашему мнению следует обратить внимание, является влияние применяемой на выборах избирательной системы на их результаты. Известно, что как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы имеют свои достоинства и недостатки, большая часть которых является общепризнанными. Также считается, что одним из средств, позволяющих сгладить негативные последствия применения мажоритарной либо пропорциональной системы в чистом виде, является применение на выборах смешанных избирательных систем. Однако простое комбинирование на выборах двух избирательных систем в том виде, в котором это допускается законодательством Российской Федерации (то есть в виде смешанной несвязанной избирательной системы), зачастую приводит к тому, что не только не компенсируются недостатки отдельных избирательных систем, но более того, происходит их усиление, что приводит к существенному искажению результатов голосования.

Рассмотрим данную ситуацию на примере применения смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, призванной гарантировать возможность реализации права избирать и быть избранными гражданами, не состоящими в политических партиях.

Отметим, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 4 февраля 2014 года № 218-О и от 9 февраля 2016 года № 337-О, а также в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П, избирательные процедуры, применяемые на муниципальных выборах, должны обеспечивать при соблюдении принципа юридического равенства – адекватное выражение и наиболее полный учет воли населения муниципального образования. Представляется, что в качестве наиболее полного учета воли населения муниципального образования следует понимать соответствие итогов выборов (т.е. распределения депутатских мандатов) выраженным в ходе голосования предпочтениям избирателей, в том числе предпочтениям в отношении политических партий. Ввиду того, что речь идет о волеизъявлении избирателей, при его выявлении следует принимать во внимание не итоги выборов, определенные посредством какой-либо избирательной системы, а непосредственно результаты голосования в их абсолютном выражении.

В качестве основного примера рассмотрим ситуацию, сложившуюся на выборах депутатов Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области II созыва в 2013 году. Городская Дума города Димитровграда состоит из 30 депутатов, половина из которых в 2013 году избиралась по одномандатным округам, а другая половина по партийным спискам, выдвинутым в едином общегородском избирательном округе. Списки кандидатов были выдвинуты пятью политическими партиями (Единая Россия, КПРФ, ЛДПР, Справедливая Россия и Гражданская платформа). Ими же было выдвинуто различное количество кандидатов в одномандатных округах (здесь и далее все данные из Государственной автоматизированной системы «Выборы» - В.Д.). По результатам выборов по единому избирательному округу список «Единой России» получил 10117 голосов, что составляет 38,97% от общего числа голосов, поданных за партийные списки, список КПРФ получил 7655 голосов (29,49%), список Справедливой России 2682 голоса (10,33%), список ЛДПР 2280 голосов (8,78%) и список Гражданской платформы 2165 голосов (8,34%). Однако итоги выборов, полученные в результате несвязанного применения мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, кардинальным образом отличаются от результатов голосования. По итогам выборов «Единая Россия» получила 20 депутатских мандатов (14 по одномандатным округам и 6 по партийному списку), что составляет 66,7% от общего числа мандатов, КПРФ получила 5 депутатских мандатов (4 по партийному списку и 1 по одномандатному округу), что эквивалентно 16,7%, Справедливая Россия 2 мандата (все по партийному списку, 6,7% от общего числа мандатов), ЛДПР 1 мандат (по партийному списку, 3,3%) и Гражданская платформа также получила 1 мандат. Таким образом, политическая партия, не набравшая и половины голосов избирателей, получила 2/3 депутатских мандатов, что обеспечило ей полный контроль над Городской Думой. Представляется весьма сомнительным, как такие итоги выборов могут считаться адекватным выражением и способом наиболее полного учета воли населения муниципального образования.

Обратим внимание, что подобная ситуация не редкость для российских муниципальных выборов. Она возникает практически повсеместно, где применяется смешанная несвязанная избирательная система. Например, на выборах депутатов Думы городского округа Тольятти VI созыва 8 сентября 2013 года, партия «Единая Россия» 51,67% голосов избирателей, КПРФ 15,99%, Справедливая Россия 5,29%, ЛДПР 5,56%, Гражданская платформа 8,78%. Остальные политические партии не преодолели пятипроцентный заградительный барьер. Однако в итоге «Единая Россия» получила 29 мандатов (82,8% от их общего числа), КПРФ 3 мандата (8,6%), ЛДПР, СР и Гражданская платформа получили по одному депутатскому мандату, при том, что последняя политическая партия набрала почти на 2% больше, чем ЛДПР и СР. На выборах депутатов Городской Думы города Ижевска VI созыва «Единая Россия» набрала 53,19% голосов, КПРФ 16,37%, ЛДПР 8,8%, партия «Патриоты России» 6,73%. Остальные партии не преодолели пятипроцентный барьер. Реальное же распределение мандатов произошло аналогично рассмотренным выше случаям. Из 42 мандатов «Единая Россия» получила 32 (76,2%), КПРФ 4 мандата (9,5%), ЛДПР и «Патриоты России» по два мандата (4,7%).

Рассмотренные примеры, по нашему мнению, отчётливо демонстрирует зависимость итогов выборов от используемой избирательной системы. Применение пропорционально-мажоритарной избирательной системы действительно является реальной гарантией для беспартийных граждан принять участие в выборах, устраняя основной недостаток пропорциональной избирательной системы. Но вместе с тем, механическое соединение на выборах пропорциональной и мажоритарной избирательных систем в условиях, когда подавляющее большинство кандидатов выдвигаются политическими партиями, допускает существенное искажение результатов волеизъявления населения в пользу сильнейшей партии, причем основным фактором, создающим риск такого искажения, является наличие в представительном органе депутатов-одномандатников, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства.

Преодоление указанных недостатков, возникающих при проведении выборов с использование мажоритарной системы относительного большинства и смешанной (пропорционально-мажоритарной) несвязанной избирательной системы, может быть, по нашему мнению, достигнуто путем расширенного применения пропорциональной избирательной системы, адаптированной для применения на местном уровне с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

Библиография
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
References
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.