Статья 'Совершенствование системы технического нормирования как обязательного условия государственной промышленной политики роста' - журнал 'Административное и муниципальное право' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > Требования к статьям > Политика издания > Редакция > Порядок рецензирования статей > Редакционный совет > Ретракция статей > Этические принципы > О журнале > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:

Совершенствование системы технического нормирования как обязательного условия государственной промышленной политики роста

Лапин Андрей Викторович

кандидат юридических наук

старший научный сотрудник, Институт проблем рынка, Российская академия наук

117418, Россия, г. Москва, пр-д Нахимовский, 47

Lapin Andrey Viktorovich

PhD in Law

Senior Researcher, Market Economy Institute of Russian Academy of Sciences

117418, Russia, g. Moscow, pr-d Nakhimovskii, 47

LapinAndrey@inbox.ru
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.7256/2454-0595.2018.10.27969

Дата направления статьи в редакцию:

05-11-2018


Дата публикации:

12-11-2018


Аннотация: Предметом статьи являются административно-правовые отношения в области стандартизации и технического регулирования. Объект статьи – система технического нормирования. Автор раскрывает кратко генезис развития российской системы технического нормирования как составляющей института административного права. Характеристика современного законодательства о стандартизации и техническом регулировании доказывает содержание противоречивых норм обеспечения системы технического нормирования, а также демонстрирует отсутствие логических подходов к определению взаимосвязи и взаимодействия участников этих отношений в условиях глобализации технологических процессов и производства продукции. В статье приведены аргументы, доказывающие необходимость комплексной регламентации системы технического нормирования и его правового администрирования для развития и оценки технологических изменений и роста производства в реальных секторах экономики. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, методология системного анализа, экспертный анализ, событийный анализ, традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительно-правовой), а также структурный и статистический анализ. Новизна статьи заключается в разработке предложений по развитию системы технического нормирования на основе совершенствования законодательства о стандартизации и техническом регулировании, предусматривающего административно-правовое регламентирование развития системы технического нормирования нашей страны на основе единого федерального закона, который должен совместить два действующих закона "О стандартизации в Российской Федерации" и "О техническом регулировании".


Ключевые слова:

стандарт, технический регламент, обязательная стандартизация, технические условия, технические нормы, промышленность, инновации, безопасность, технико-правовые нормы, правовое администрирование

Статья подготовлена ИПР РАН в рамках государственного задания ФАНО России, тема НИР «Макроэкономическая и промышленная политика роста: институциональные, структурные и технологические изменения» (пункт программы фундаментальных научных исследований № 0163-2018-0002).

Abstract: The subject of this article is the administrative relations that arise in the process of standartization and technical regulation. The object of the research is the system of technical standartization. The author of the article provides an insight into the development of the Russian system of technical standartization as an element of the institution of administrative law. The results of the analysis of applicable legislation on standartization and technical regulation prove the factt that the system of technical standartization has contradictory provisions and lacks logical approaches to the definition of association between participants of these relations under the conditions of globalization of technological processes and product manufacture of products. Lapin gives arguments that prove the need in regulation of the system of technical regulation and its legal administration for the development and evaluation of technological changes and industrial growth in economic sectors. The methodological basis of the research implies the latest achievements in the theory of knowledge. In the process of the research the author has also applied general philosophical methods, systems analysis, expert analysis, event analysis and traditional legal methods (formal law and comparative law methods) as well as structural and statistical analysis. The novelty of the research is caused by the fact that the author gives recommendations on how to develop the system of technical standartization based on the improvement of the law on standartization and technical regulation that implies administrative law regulation of the technical standartization system of our country based on the single federal law that should combine two applicable laws, Law on Standartization of the Russian Federation and Law on Technical Regulation. 


Keywords:

standard, technical regulation, mandatory standardization, technical conditions, technical standards, industry, innovation, safety, technical and legal standards, legal administration

В научной публикации Председателя Правительства Российской Федерации «Россия-2024: Стратегия социально-экономического развития» значимой частью повестки дня для социально-экономического развития России обозначено «проведение структурных и институциональных реформ, позволяющих в полной мере …обеспечить рост производительности» [1, с. 6]. Д.А. Медведев отмечает важность учета для формирования программы деятельности Правительства Российской Федерации «беспрецедентного ускорения технологического обновления, что привело к взрывному росту инноваций», при этом «инновации, меняющие жизнь человека, происходят за считанные годы, в рамках жизни одного поколения» [1, с. 6]. Однако, указывая на то, что «для возобновления роста необходимы структурные и институциональные реформы» [1, с. 9], а также на необходимость того, «чтобы создаваемые в России продукты и услуги успешно конкурировали на внешнем рынке» [1, с. 22], автор публикации, характеризуя модернизацию системы технического нормирования, отмечает лишь ее необходимость в части жилищной сферы отношений: «необходимо оптимизировать административные процедуры и актуализировать нормативно-технические документы» [1, с. 20].

Одним из условий институциональных, структурных и технологических изменений макроэкономической и промышленной политики роста является модернизация существующих институтов стандартизации и технического регулирования, которые в совокупности составляют систему технического нормирования. Важным аспектом модернизации системы технического нормирования является международный уровень, а также межгосударственное сотрудничество, поскольку государства взаимосвязаны в силу необходимости обеспечения общих интересов, в том числе в области обеспечения безопасности, охраны окружающей среды и др. Международный уровень системы технического нормирования приобретает все большую значимость, поскольку человечество достигло такого уровня цивилизации, которое позволяет осознать единство национальных и общечеловеческих интересов.

Впервые в теории административного права институт технического регулирования (стандартизации и сертификации) был самостоятельно предложен и раскрыт в учебнике по административному праву в 2003 году профессором кафедры административного права Московского университета МВД России М.А. Лапиной [2, с. 198-237].

Исторически техническое нормирование требований к продукции в СССР возникло из необходимости обеспечить однообразные требования к товарам, идущим на экспорт [2, с. 201-205; 3]. С этой целью в 1923 г. были введены общеобязательные для применения стандарты Наркомвнешторга. Следующим этапом в 1924-1925 гг. было утверждение обязательных и рекомендуемых стандартов на товары для внутреннего рынка. При этом ведомства сохранили право на разработку ведомственных стандартов при условии их соответствия обязательным стандартам. В 1932-33 гг. система стандартов включала: общегосударственные стандарты; отраслевые стандарты, обязательные на всей территории СССР; ведомственные стандарты (ограниченных пределов действия); заводские нормали. К началу 1940 г. единственной обязательной к применению во всех отраслях народного хозяйства категорией стандартов СССР стали государственные общесоюзные стандарты. Кроме этого на уровне ведомств принимали ведомственные нормали, а на уровне предприятий - технические условия. К 1959 г. на уровне различных отраслей промышленности были введены обязательные для всех соответствующих предприятий и организаций отраслевые нормали. Постановлением Совета Министров СССР от 11 января 1965 г. № 16 «Об улучшении работы по стандартизации в стране» началось развитие и системное упорядочение стандартизации путем установления единого государственного порядка в области стандартизации и предоставления информации о стандартах и технических условиях. Государственным стандартом ГОСТ 1-68 «Государственная система стандартизации» (1968 г.) было предусмотрено четыре разновидности стандартов: государственные, республиканские, отраслевые и стандарты предприятий.

Согласно Постановлению Совета Министров СССР от 7 января 1985 г. № 13 в систему нормативно-технической документации входили: государственные стандарты; отраслевые стандарты; республиканские стандарты (союзных республик); технические условия. Эти документы имели обязательную силу в пределах всего государства или союзной республики и носили межотраслевой характер.

Постановление Совета Министров СССР от 21 апреля 1988 г. № 489 «О перестройке деятельности и организационной структуры Государственного Комитета СССР по стандартам» установило систему нормативно-технической документации в форме государственных (республиканских) стандартов и технических условий.

Рекомендуемые требования к качеству продукции, содержащиеся в государственных и республиканских стандартах, впервые были предусмотрены Постановлением Совета Министров СССР от 25 декабря 1990 г. № 1340 «О совершенствовании организации работ по стандартизации в СССР». Обязательные требования устанавливались для обеспечения безопасности продукции, для жизни и здоровья населения, для охраны окружающей среды, для совместимости и взаимозаменяемости продукции. Производителям было предоставлено право разработки на выпускаемую продукцию стандартов предприятий.

Далее, Законом СССР «О защите прав потребителей», принятом в мае 1991 г., система нормативно-технической документации включала: государственный стандарт, стандарт предприятия, технические условия, технические описания и другую документацию по качеству продукции.

В современной России первым законодательным актом, который урегулировал систему технического нормирования, стал Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1«О стандартизации». Ранее такие вопросы регулировались на подзаконном уровне. С принятием данного закона многие недостатки были устранены и созданы возможности целенаправленного развития технико-правового законодательства. Этот закон впервые разделил государственные стандарты на обязательные и рекомендуемые. Обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности согласно закону являлись «требования, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации. Иные требования государственных стандартов к продукции, работам и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности в силу договора либо в том случае, если об этом указывается в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, исполнителя работ или услуг» [4].

Закон РФ «О стандартизации» определил перечень нормативных документов по стандартизации: государственные стандарты РФ; применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации; стандарты отраслей; стандарты предприятий; стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.

Из представленного генезиса национальной системы технического нормирования можно прийти к выводу, что существовавшие до принятия Федерального закона «О техническом регулировании» обязательные требования, содержащиеся в документах по стандартизации, были избыточными и затрудняли хозяйственную деятельность производителей продукции. Государственная политика в области регулирования таких отношений была направлена на ослабление роли государства и его органов, предоставляя больше свобод и возможностей для развития экономики и выпуска продукции. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации (2001 г.) было отмечено, что «нужно энергично наводить порядок …, где есть избыточное государственное вмешательство. … Речь идет прежде всего о чрезмерной на сегодняшний день обязательной сертификации продукции, о разного рода разрешениях, регистрациях, аккредитациях, иных нормах и правилах, не предусмотренных в законах, но настойчиво вводимых всякого рода инструкций» [5].

С 1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [6], концептуальные положения которого кардинально отличались от ранее действовавших в сфере стандартизации, а также подтверждения соответствия и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Достаточно отметить, что со дня вступления в силу данного закона были отменены Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» и Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации». Основное концептуальное положение принятого закона первоначально заключалось в том, что требования к продукции подразделяются на обязательные, устанавливаемые техническими регламентами, и добровольные, содержащиеся в стандартах. Ю.А. Тихомиров охарактеризовал произошедшие изменения в системе технического нормирования следующим образом: «с принятием Закона завершился переход «от качества» как основного объекта государственного нормирования и контроля к «безопасности» продукции» [7,10], поскольку технические регламенты, обязательные для применения, устанавливают главным образом требования по обеспечению безопасности.

Давая административно-правовую оценку данному закону в 2008 г., А.Ф. Ноздрачёв, утверждал, что в сфере технического регулирования формируется «особая целостная система централизованного регулятивного воздействия, которая характеризуется властными приемами регулирования и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, образующих режим административно-правового регулирования в технической сфере» [8].

Таким образом, до 2016 г. в Российской Федерации действовала национальная система технического нормирования, в основе которой был Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». К этому времени используемыми на территории Российской Федерации документами в области технического регулирования были: технические регламенты, принятые в определенной законом правовой форме; а документами в области стандартизации - национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций; своды правил; международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов; надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации; предварительные национальные стандарты (ст. 13 Федерального закона «О техническом регулировании» в ред. от 23.06.2014).

Характеризуя практику правоприменения и анализируя мнения экспертов по реализации законодательства в данной сфере, следует отметить, что к 2009 году сложилась непростая ситуация. Согласно законодательству административная процедура разработки, а также изменений и дополнений в технический регламент занимает длительный срок и является довольно трудоемким процессом с привлечением большого количества участников. Эксперты утверждают, что время прохождения всех законодательно предусмотренных административных процедур занимает 5-6 лет.

Соответственно, теряется возможность учитывать в принятых технических регламентах актуальные данные научно-технического прогресса. Национальная система технического нормирования в ранее действовавшей редакции Федерального закона «О техническом регулировании» не отвечала современной государственной экономической политики роста, не позволяла решать широкий круг государственных задач в развитии национальной промышленности, включая военно-промышленный комплекс, задачи преодоления технологического отставания и, в целом, модернизации российской экономики в целях повышения конкурентоспособности российской продукции.

Так, Я.Е. Парций, исходя из оценки эффективности закона в зависимости от достижения или недостижения целей его принятия, сделал одним из первых аргументированный вывод о стратегической ошибке принятия Федерального закона «О техническом регулировании», приведшего «к изменению наименования документа, устанавливающего обязательные требования, неэффективным затратам немалых бюджетных средств на разработку проектов технических регламентов и в конечном счете к параличу Закона» [9]. В этой публикации автор предложил вполне обоснованную научную идею о необходимости преемственности: «надо было просто записать в законе об утверждении обязательных требований в привычных государственных стандартах на соответствующем уровне, т.е. сохранить принципиальные положения о разделении требований, установленные законом РФ «О стандартизации»»[9].

Для соблюдения принципа соответствия технических регламентов уровню развития национальной промышленности, в целом, научно-технического развития, В.Ю. Лукьянова предложила включение в систему технического регулирования метода ссылки на стандарты для того, чтобы оперативно и многократно вносить изменения в технические регламенты [10]. По оценке экспертов В. Версана и И. Аронова Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» фактически «разрушил основные принципы стандартизации, превратив стандарты в инструменты «обслуживания» технических регламентов» [11]. Сложившаяся ситуация привела к необходимости принятия вновь закона о стандартизации, подготовка которого началась в 2009 году Ростехрегулированием. В 2014 году был внесен Правительством Российской Федерации в ГД ФС РФ проект Федерального закона N 555391-6 «О стандартизации в Российской Федерации» и в 2015 году принят Федеральный закон N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [12].

С целью разделения областей реализации Федерального закона «О техническом регулировании» и Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» из института технического регулирования были изъяты нормы, регулирующие вопросы разработки и принятия стандартов национальной системы стандартизации. В предметную область Федерального закона «О техническом регулировании» включены вопросы применения стандартов на добровольной основе в целях обеспечения выполнения требований технических регламентов. При этом, как и прежде, технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда должны устанавливать минимальные необходимые требования, обеспечивающие различные виды техногенной безопасности и единство измерений. По мнению В.Ю. Лукьяновой основной целью формирования системы технического регулирования является обеспечение безопасности продукции, а в более общем плане - создание эффективных механизмов обеспечения техногенной безопасности [13].

С принятием Федерального закона N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» изменился перечень документов национальной системы стандартизации. Согласно ст. 2 документами национальной системы стандартизации являются национальный стандарт Российской Федерации, в том числе основополагающий национальный стандарт Российской Федерации и предварительный национальный стандарт Российской Федерации, а также правила стандартизации, рекомендации по стандартизации, информационно-технические справочники [12]. А документами технического регулирования являются технические регламенты и перечисленные документы по стандартизации (национальные стандарты Российской Федерации и своды правил, а также международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств при условии регистрации указанных стандартов и сводов правил в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов), в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение технических регламентов [6].

Ряд новелл законодательно установленной системы технического нормирования можно охарактеризовать как прогрессивные. Так, для инновационной продукции Федеральным законом «О стандартизации в Российской Федерации» введена упрощенная процедура принятия предварительных национальных стандартов на ограниченный срок до трех лет. Предусмотрено, что после открытой процедуры анализа эффективности применения предварительного стандарта принимается решение о его переводе в национальный стандарт или о прекращении действия документа.

Важной для системы технического нормирования является предусмотренная законом возможность прямого применения зарубежных и международных стандартов. По мнению экспертов, отечественные производители получат возможность оперативно использовать инструменты стандартизации, закрепленные в зарубежных и международных стандартах, что позволит сократить время перехода на новые стандарты на полтора-два года [11] .

По действующей концепции технические регламенты, содержащие обязательные требования, по сути должны включать в себя современные стандарты, которые, в свою очередь, включают рекомендуемые требования к продукции и ее обороту на всех этапах жизненного цикла. При этом, как правило, они содержат уже проверенные на практике лучшие технологические решения, инновации и т.п. результаты научно-технического прогресса.

Законодательно установленные принципы комплексности и системности стандартизации не удачно соотносятся с техническим регулированием. В результате, существующая в России система технического нормирования приобрела противоречивый и двойственный характер, поскольку технические регламенты устанавливают минимальные требования к соблюдению безопасности, охраны окружающей среды и др. А стандарты необходимы для внедрения лучших практик, прогрессивных технологических решений.

Следует согласиться с Л.И. Брославским, что «попытка разобраться с законодательством в рассматриваемой сфере путем издания двух законов, разграничение которых заключается в том, что технический регламент - обязательный документ, а стандарт, как правило, рекомендательный, неудачна и создает еще большую путаницу, о чем свидетельствует новейшая практика разработки и принятия нормативно-технической документации» [14].

Сама дефиниция «техническое регулирование», сформулированная в действующей редакции Федерального закона «О техническом регулировании» имеет двойственный характер. Так, в ст. 2 закона о техническом регулировании техническое регулирование трактуется не только как обязательное, но и добровольное регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации [6]. Аналогичная двусмысленность юридической терминологии содержится и в Федеральном законе от 29.06.2015 N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [12].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» документ о стандартизации определяется как документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным законом.

Указанная двойственность юридических понятий системы технического нормирования не дает чёткого разграничения между национальными стандартами и техническими регламентами, но в то же время делает возможным установление требований по отношению к продукции не только на уровне технического регламента, но и в форме национального стандарта.

Отсутствие чёткого разграничения технических регламентов и документов по стандартизации прослеживается и в положениях ст. 44 Федерального закона «О техническом регулировании» [6], в соответствии с которыми установлено, что в Российской Федерации действуют Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов и единая информационная система, предназначенная для обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов. Заинтересованным лицам обеспечивается свободный доступ к указанным информационным ресурсам, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны такой доступ должен быть ограничен.

Положение о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.08.2003 N 500 [15]. В соответствии с п. 2 рассматриваемого Положения Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов представляет собой организационно упорядоченную совокупность документов в сфере технического регулирования и является государственным информационным ресурсом.

Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов состоит из технических регламентов, документов национальной системы стандартизации, международных стандартов, правил стандартизации, норм стандартизации и рекомендаций по стандартизации, национальных стандартов других государств и информации о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения (п. 8 Положения).

Внесение документов по техническому нормированию в федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов будет способствовать не только реализации стратегических задач в сфере роста промышленности, способствовать развитию и оценке технологических изменений и росту производства в реальных секторах экономики, но и позволит повысить уровень транспарентности технико-правовой регламентации в области продукции.

Анализируя категории «техническое регулирование» и «стандартизация», Л.И. Брославский и др. приходят к выводу, что их можно представить как часть и целое: «Техническое регулирование - разновидность стандартизации, характеризующаяся тем, что речь идет о технических нормах, требованиях и правилах в отношении объектов регулирования, закрепляемых в правовых нормах, которые принято называть технико-юридическими нормами» [14]. Бесспорно, что Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» содержит общие правовые нормы системы технического нормирования, в то время как Федеральный закон «О техническом регулировании» – специальные.

В национальную систему технического нормирования входят и стандартизация, и техническое регулирование. Это единая система!!! Логично в сложившейся ситуации разработать один законопроект, напр. «О техническом нормировании», который объединит имеющиеся нормы в названных законах и исключит дублирование и противоречия.

Библиография
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
References
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.