Статья 'Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации ' - журнал 'NB: Административное право и практика администрирования' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > О журнале > Требования к статьям > Редакционный совет > Редакция > Порядок рецензирования статей > Политика издания > Ретракция статей > Этические принципы > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Публикация за 72 часа: что это? > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала

Публикация за 72 часа - теперь это реальность!
При необходимости издательство предоставляет авторам услугу сверхсрочной полноценной публикации. Уже через 72 часа статья появляется в числе опубликованных на сайте издательства с DOI и номерами страниц.
По первому требованию предоставляем все подтверждающие публикацию документы!
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
NB: Административное право и практика администрирования
Правильная ссылка на статью:

Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации

Стукалов Алексей Вячеславович

кандидат юридических наук

доцент, кафедра Административного и финансового права, Северо-Кавказский Федеральный университет

355037, Россия, г. Ставрополь, ул. R, 1

Stukalov Aleksei Vyacheslavovich

PhD in Law

Department of Constitutional and International Law at North Caucasian Federal University, assistant chairman of justice at Arbitration Court of the Stavropol Region

355037, Russia, g. Stavropol', ul. R, 1

stron8787@mail.ru
Другие публикации этого автора
 

 

Дата направления статьи в редакцию:



Дата публикации:

1-12-2012


Аннотация.

В статье рассматриваются правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Автор рассуждает о необходимости принятия федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства». Правовая модернизация законодательства в сфере ЖКХ неразрывно связана со становлением социального государства в России.

Ключевые слова: муниципальное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, предметы ведения, приватизация, органы власти, полномочия, унитарные предприятия, социальное государство, конституционные права, правовые проблемы

Abstract.

The article is devoted to the legal aspects of authorities of local governments in the sphere of housing and public utilities. The author talks about the need to adopt a federal law "Conerning activity of local governments in the field of housing and public utilities". Legal modernization of the legislation in the sphere of housing and public utilities is inseparably linked with formation of the social welfare state in Russia.

Keywords:

unitary enterprises, authorities, government agencies, privatization, authority matters, housing and public utilities, municipal services, social welfare state, constitutional rights, legal issues

Правовое положение жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения

Модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.

Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета 17.07.2012 был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств).[1]

Также в 2011 году Д.А. Медведев отмечал, что «износ объектов жилищно-коммунального хозяйства в России составляет более 60 процентов… Если ничего не делать, то через пять-семь лет наступит катастрофа».[2]

В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организаций с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.

В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления».[3]

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования.[4]

По своей сути вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что непосредственно касаются и вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.

По нашему мнению вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством непосредственно затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.

Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что «в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями, муниципальными районами, городскими округами».[5]

Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», вопросы местного значения» органов местного самоуправления.

Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные признаки друг от друга. Однако по нашему мнению при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина «компетенция», аккумулирующего все правовые признаки остальных.

Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.

Так можно отметить, что между «предметами ведения» и «компетенцией» существует взаимосвязь.

Компетенция органов местного самоуправления определяется из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления.[6]

Под предметами ведения органа местного самоуправления О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев[7] понимают сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган.

Схожие понятия дают И.А. Азовкин[8], К.Ф. Шеремет[9], Н.А. Тарасьян.[10]

По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве по своей сути, являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.

Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.

Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъект-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетентности.

Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица.[11]

Местное самоуправление, выступая формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, а население является одновременно и носителем этой власти.

На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии.[12]

Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.[13]

Как известно правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому, мы бы хотели установить, как понимается термин «жилищно-коммунальное хозяйство» в российском праве.

Вместе с тем необходимо прежде определиться с тем как понимается термин «хозяйство»[14] в российском праве.

Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого Статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.

В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопросарассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.[15]

Вторая группа исследователейотносит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты.[16]

Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.

По мнению А.Г. Воронина, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.[17]

Проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов.[18]

Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (пункт 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» (утратило силу)).[19]

Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме.

При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества.

В Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П [20] по вопросу положений ч. 11 ст. 154 Закона № 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Однако указанным актом правовые отношения по передаче муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются, и правовая оценка им Конституционным Судом РФ в названном Определении не дана.

Таким образом, распространение позиции Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является.

По нашему мнению, названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.

Как известно, вопросами бесперебойного снабжения питьевой водой населения, промышленных, коммунально-бытовых предприятий, отводом сточных вод занимаются соответствующие ресурсоснабжающие организации (ГУП, МУП, ОАО, ООО и т.п).

В Российской Федерации планомерно происходит преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений.

По мнению законодателя, данные меры позволят повысить энергоэффективность ресурсоснабжающих организаций, экономность предоставляемых ими услуг.

Однако в настоящее время по-прежнему остро стоит проблема доступности реализуемого товара (услуг) ЖКХ для потребителей и неэффективного функционирования предприятий в коммунальной отрасли.

На практике встречаются случаи, когда частные организации предпринимает попытки по отчуждению объектов ЖКХ из муниципальной собственности.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа муниципального образования в реализации преимущественного права организации на выкуп арендуемого нежилого помещения и обязании органа местного самоуправления направить обществу проект договора купли-продажи арендуемого имущества в десятидневный срок с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменений постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанции, в удовлетворении заявленных требований было отказано.[21]

Так, в частности, суды указали следующее.

Отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества, регулируются Федеральным законом от 21.12.2001 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В силу статьи 30 указанного Закона объекты и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению объектов жилищного фонда и объектов его инфраструктуры, объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 3 названного Закона особенности участия в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом.

Такие особенности установлены Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».[22]

Согласно статье 3 указанного Закона субъекты предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества из муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».[23]

Вместе с тем суды, отказывая в удовлетворении исковых требований, исходили прежде всего из того, что в муниципальной собственности, в силу ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач.

При этом положения Закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности. Гарантии прав местного самоуправления не допускают такого порядка предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства преференций, при котором местное самоуправление лишалось бы объектов публичной собственности, необходимых для выполнения муниципальных функций и полномочий.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 20.12.2010 № 22-П.[24]

Конституционный Суд РФ указал, что участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности, могут быть связаны только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление.

Исходя из этого применительно к публичной собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, - при соблюдении требований статей 8 и 35 Конституции Российской Федерации на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов.

Деятельность муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ напрямую связана с решением задач местного самоуправления, в частности обеспечением жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования.

В соответствии с абзацем 2 статьи 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» естественная монополия – это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.[25]

Жилищно-коммунальная сфера отвечает вышеуказанным признакам. В связи с чем коммунальные предприятия и организации являются хозяйствующими субъектами, занятыми производством (реализацией) товаров и услуг в условиях естественной монополии.

Такой подход является типичным и для зарубежных стран.

Для достижения положительного результата в реформировании отрасли ЖКХ в России необходимо не только изучить опыт зарубежных стран, но и разделить полномочия органов местного самоуправления на общие и специальные.

Органы местного самоуправления как и федеральные органы исполнительной власти, представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы.

ЖКХ также представляет собой сложную многоотраслевую функциональную систему.

Общие полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой области связаны с осуществлением общего руководства жилищно-коммунальным хозяйством на определенной территории.

Специальные полномочия связаны обеспечением исполнения отдельных направлений деятельности в жилищно-коммунальной отрасли, которые представляют особую важность для интересов населения и иных потребителей на территории муниципального образования.

Аналогичное разделение существует и в зарубежных странах, что обусловлено самой природой ЖКХ.

В ряде западных стран ЖКХ является прибыльным бизнесом, а в России обратная картина.

Во многом это обусловлено отличной от российской системы управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья, - это еще не полный перечень всех форм.[26]

На пути реформ ЖКХ во всех странах встречаются трудности и противоречия экономического и правового характера.

Реформирование отраслей муниципального хозяйства, в которых существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные предприятия – это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы в частный сектор, приносящий доход на основе конкуренции.

Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польше понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин «приватизация».[27]

Существенной частью политики приватизации муниципальной собственности является приватизация предприятий жилищно-коммунальной сферы. Правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя «затраты – эффективность». Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.

Практика показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса в системе муниципального хозяйства являются:

- организации эксплуатации жилищного фонда;

- бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;

- выполнение уборочных работ, озеленение;

- ремонт и содержание дорог.[28]

В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Так, во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В области коммунальных услуг, которые относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному» принципу. В целом во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики.[29] Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты.[30]

По мнению А.А. Оводова, следует учитывать, что в области ЖКХ объективно сосуществуют два сегмента: сферы естественной монополии и конкурентный рынок (услуги управляющих компаний, ДЕЗов и т.п.).

Прежде всего, необходимо упорядочить сферы естественной монополии. Режим естественной монополии установлен законом в следующих основных сферах, связанных с ЖКХ: в отношении услуг по передаче электрической, тепловой энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. В «третьем антимонопольном пакете» предлагается запретить совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии.

Так, в настоящее время Федеральным законом от 11.07.2011 № 190-ФЗ[31] в статью 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» введен режим естественных монополий в таких сферах, как водоснабжение и водоотведение с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры; установлено государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий в указанных сферах.[32]

Ранее к сферам деятельности субъектов естественных монополий были отнесены услуги по передаче электрической, тепловой энергии.

При таких обстоятельствах, по нашему мнению, из программы Развития конкуренции в Российской Федерации[33] следует исключить пункт «упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса».

Пункт «обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений», после слов «выкупа арендуемых помещений» следует дополнить следующим: «за исключением коммунальных предприятий, действующих в сферах электро-, тепло-, газо- и водоснабжении».

К вышесказанному стоит также добавить, что значительная часть объектов муниципальной собственности или объектов, предназначавшихся для передачи в муниципальную собственность (предприятия розничной торговли, сферы услуг и т.п.), была отчуждена еще в начале 90-х годов, когда механизмы приватизации не были надлежащим образом отработаны, не сформировался круг покупателей, которые могли заплатить достаточные суммы за указанные объекты, не существовало условий для оценки их реальной рыночной стоимости. Более того, большинство из указанных объектов были проданы, так и не поступив в собственность муниципалитетов, поскольку приватизация началась до разграничения государственной собственности.[34]

Об этом свидетельствуют и данные о поступлении денежных средств от приватизации в бюджеты различных уровней. Так, в 1993 г. из 353 млрд. руб. (в ценах до деноминации 1998 года), перечисленных покупателями государственного (муниципального) имущества в бюджетную систему РФ, местные бюджеты получили 130 млрд., тогда как бюджеты субъектов РФ только 96 млрд., а федеральный бюджет 71 млрд. В 1995 году соответствующие показатели составили следующие величины: из 3570 млрд. на федеральный бюджет пришлось 1140 млрд., муниципальные - 961 млрд., субъектов РФ - 524 млрд. В 2000 году доходы распределились уже следующим образом: из 41 216 млрд. (в ценах после деноминации 1998 года) на федеральный бюджет пришлось 31 324 млрд., 5274 млрд. - на бюджеты субъектов РФ и 1408 млрд. - на местные бюджеты. В 2004 году соответствующие показатели составили: из 88 832 млрд. в федеральный бюджет поступило 65 569 млрд., в бюджеты субъектов РФ - 12 401 млрд., в местные бюджеты - 7729 млрд. [35]

В связи с чем если в начале 90-х местные бюджеты получали основную часть средств, вырученных от приватизации, то с конца 90-х они заняли последнее место, значительно уступив и Российской Федерации, и регионам.

Так, например, в г. Невинномысске Ставропольского края распоряжением комитета по управлению муниципальным имуществом (далее – КУМИ) от 23.07.2010г. № 1236 «О преобразовании муниципального унитарного предприятия «Водоканал» г. Невинномысска» муниципальное унитарное предприятие преобразовано в открытое акционерное общество «Водоканал».[36]

В последующем в состав директоров вошли: глава города – председатель совета директоров, члены совета директоров – заместители главы города.

Таким образом, видно, что вопросами управления коммерческой организацией занимается исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

Далее на муниципальном аукционе акции предприятия были проданы частному бизнесу.[37]

По мнению главы муниципалитета, от проведения этих преобразований город получит много пользы. Во-первых, приватизация муниципальных унитарных предприятий снимет с городского бюджета тяжкое бремя содержания всей жилищно-коммунальной инфраструктуры. Во-вторых, бюджет дополнительно пополнится денежными средствами от продажи акций и аренды новым собственником городских коммуникаций. Также город получит эффективного собственника и частные инвестиции в сферу ЖКХ.[38]

По нашему мнению, подобные действия недопустимы ввиду следующего.

В соответствии со статьями 25, 33 Устава г. Невинномысска глава города- глава муниципального образования является одновременно главой администрации города, администрация города - исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, заместители главы администрации города, руководители структурных подразделений администрации города с правами юридического лица назначаются на должность и освобождаются от нее главой города.[39]

Согласно абзацу 2 части 8 статьи 33 вышеназванного Устава глава города не вправе также заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.[40]

При таких обстоятельствах замещение главой муниципального образования должности председателя совета директоров в коммерческой организации нелегитимно, поскольку в данном случае такое замещение исходит не из интересов муниципального образования, а из интересов физического лица, замещающего соответствующую должность в системе муниципального управления, что уже может порождать коррупционные риски.

Кроме того, подобные нарушения, на наш взгляд, нарушают пункт 2 статьи 7 Закона о конкуренции, согласно которому запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Изложенные нами обстоятельства характерны не только для отдельного муниципального образования (г. Невинномысска), но также для ряда муниципальных образований России.

Хотелось бы отметить, что подобная ситуация сложилась в отраслях теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения и др.

Таким образом, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта.

В связи с чем подобный запрет должен сопровождаться неблагоприятными последствиями для лиц, нарушающих его, в плоть до уголовной ответственности.

В дополнение к сказанному обратимся к труду Л.А. Велихов, который указывал на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».[41]

Следовательно, понятие «хозяйство» включает в себя различные виды общественных отношений, связанных между собой и рассматриваемых как целостное образование, регулируемое нормативными правовыми актами.

По нашему мнению хозяйство представляет собой комплекс социально-экономических отношений, складывающихся в сфере коммунального хозяйства, организации мероприятий по охране окружающей среды и т.п., в результате целенаправленной управленческой деятельности муниципальных органов власти.

Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство – это комплекс имущественных, земельных, административных, трудовых, финансовых и иных общественных отношений, складывающихся в сфере ЖКХ.

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации).

Стратегическая цель социального государства в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека[42] и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[43] - обеспечение права каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и права на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения – длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции.

Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.

Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т.д.[44]

В этой связи также следует отметить, что, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение правовых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, систематизированного законодательства в России до настоящего времени так и не сложилось.

Таким образом, яркая особенность ЖКХ заключается, прежде всего, в отсутствии кодифицированного законодательства, а также в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, гарантированных Конституцией РФ.

Конституцией РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества, соответственно было определено и место части этого общества - коммунальной отрасли.

По мнению М.Н. Кондратьевой с тепень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.[45]

К организации жилищно-коммунального хозяйства относят: предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей.[46]

ЖКХ обуславливает своеобразие и спецификуего деятельности, которая чрезвычайно многогранна - это эксплуатация жилищ, теплоэнергетика, газовое и гостиничное хозяйство, городское освещение, транспорт, банно-прачечное, гражданское и оздоровительное обслуживание, комплексное благоустройство и санитарная очистка поселений, озеленение, промышленное производство цветов, монтаж, капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, техническая инвентаризация основных фондов, ремонтно-строительное производство, промышленность, капитальное строительство, проектные, конструкторско-технологические и научно-исследовательские работы, подготовка и переподготовка кадров, производственно-технологическая комплектация, аварийная (инженерного оборудования), справочно-информационная, инспекционная и другие службы.

В свою очередь указанные виды деятельности не только имеют сугубо технический (производственный) характер, но и правовой, поскольку строго регламентированы нормативными правовыми актами.

Поскольку отличительной особенностью местного самоуправления является его социальная направленность, то его основными целями становятся обеспечение эффективного управления в местах совместного проживания людей, создание условий, необходимых для жизнедеятельности населения муниципального образования.

Общепризнано, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.

Так к числу к числу дублирующихся вопросов относятся как организацию деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т.п.

Правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.

Для полной правореализации полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ в законах субъектов РФ необходимо предусмотреть критерии оценки эффективности деятельности муниципальных образований в рассматриваемой области, устанавливаемых в трех направлениях: устойчивость (стабильность), качество, эффективность.

I. Устойчивость.

1. Критерий аварийности позволяет определить в процентном соотношении долю ветхого жилья, степень изношенности инфраструктуры ЖКХ.

2. Критерий конфликтности позволяет установить удовлетворенность населения жилищно-коммунальными услугами (жалобы населения муниципального образования по вопросам ЖКХ). Данный критерий определяется как отношение количества обоснованных жалоб по вопросам ЖКХ к общему количеству таких жалоб, поступивших в исполнительные органы публичной власти различного уровня за отчетный период.

3. Критерий доступности стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения муниципального образования позволяет определить уровень возмещения населением затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг по установленным для населения тарифам, эффективность системы тарифного регулирования.

II. Качество.

1. Критерий качества оказываемых услуг в сфере ЖКХ позволяет определить уровень благоустройства жилищно-коммунальной отрасли, обеспеченность муниципального образования всеми видами коммунальных услуг, надежность и эффективность поставки этих услуг).

2. Критерий прозрачности, открытости отрасли ЖК позволяет определить использование единых муниципальных баз информационных ресурсов населением муниципального образования, регламентацию взаимоотношений между участниками отрасли ЖКХ.

III. Эффективность.

1. Экономический критерий устанавливает обоснованность расходов муниципального бюджета на модернизацию ЖКХ, долю потерь в газо-, водо-, теплоснабжении, иных подотраслях ЖКХ в процентном соотношении от суммарного объема оказываемых услуг.

2. Нормотворческий критерий отражает наличие (отсутствие) в муниципальном образовании адресных программ по реформированию ЖКХ, планов развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, степень правовой регламентации отрасли в целом (соглашения, договоры, положения).

3. Кадровый критерий определяет наличие квалифицированного персонала, обеспечивающего эффективное выполнение муниципальными служащими (иными работниками), возложенных на них основных функций в сфере ЖКХ.

Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти.[47]

М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы:

1) жилой фонд и 2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая - обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время, и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах).[48]

По нашему мнения, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы, ЖКХ следует рассматривать исходя следующих элементов, которые можно также подразделить на:

1. Инфраструктурную группу – это жилищно-коммунальное хозяйство как имущественный комплекс (жилой фонд, коммунальные предприятия и т.п.).

2. Регулятивную группу, под которой следует понимать общественные отношения по разработке и принятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов и контролю за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг.

Особенности ЖКХ как объекта исследования заключаются в следующем: жилищно-коммунальные услуги имеют социально значимый, дифференцируемый характер; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому за оказанием жилищно-коммунальных услуг надлежащий муниципальный контроль, обеспеченный государственным принуждением за их ненадлежащее качество.

В.В. Авдеев,[49] А.И. Безлюдов,[50] Д.В. Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская и другие ученые[51] рассматривают первую группу с точки зрению экономических правоотношений, однако правовой анализ ими не проводился.

Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное.

В настоящее время основными законами, регламентирующими деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса»,[52] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные нормы, регулирующие деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, содержатся в других нормативных правовых актах, большинство из которых являются подзаконными. В 2011 году в Государственной Думе Российской Федерации рассматривался законопроект «О водоснабжении и канализовании», предлагающий создание правовой основы для эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли водоснабжения и канализования в Российской Федерации и в целом отрасли ЖКХ.

В настоящее время указанный федеральный закон принят Государственной Думой Российской Федерации и вступает в законную силу с 1 января 2013 года.[53]

По нашему мнению, данный Закон позволит решить ряд проблем, связанных с колоссальной изношенностью водопроводных и канализационных сетей, приводящих к загрязнению источников питьевого водоснабжения; позволит повысить культуру потребления питьевой воды, восполнит пробел отсутствия системы государственного управления отраслью водоснабжения и канализования, упорядочит правовое регулирование отрасли.

Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: отсутствие государственной программы кодификации НПА в отрасли; высокий уровень бюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации; сложный, дифференцированный характер жилищно-коммунальных услуг, имеющих социальную значимость; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому все жилищно-коммунальные услуги нуждаются в надлежащем контроле, обеспеченным государственным принуждением за их ненадлежащее качество.

По мнению ряда авторов, в регулировании, прежде всего, со стороны местных властей, отсутствует правовая определенность в разграничении полномочий между органами публичной власти в отрасли» [54].

Высокая подвижность законодательства в рассматриваемой сфере вызвана несистемным подходом, бездействием должностных лиц, ответственных за реформирование ЖКХ, стремлением государства возложить на население самостоятельно и под свою ответственность решать непосредственно и (или) через органы местного самоуправления указанные вопросы.

Нарушены принципы организации публичных органов власти, установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами, а именно ЖКХ, являющаяся отраслью народного хозяйства, в частности, подсистемой муниципального хозяйства, регулируется одновременно федеральными, региональными и местными органами власти, а ответственность за функционирование ЖКХ возложена на муниципалитеты.

Процессы демократизации, модернизации государственности - по мнению Бондаря С.Н. – это, прежде всего, поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных «этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью.[55]

В настоящее время в отрасли ЖКХ органами публичной власти не найден баланс централизации и децентрализации.

В целом отрасль ЖКХ базируется на децентрализации модели, которая формировалась следующим образом:

1) передача органами государственной власти объектов ЖКХ на баланс органов местного самоуправления;

2) приватизация объектов ЖКХ путем проведения органами местного самоуправления аукционов по продаже коммунальных предприятий.

В отрасли ЖКХ централизация предполагает подчинение нижестоящих органов публичной власти вышестоящим; контроль и направление деятельности нижестоящих органов со стороны вышестоящих; обязательность решения вышестоящих органов для нижестоящих. Децентрализация обусловлена наличием собственного правового статуса у каждого органа публичной власти на подведомственной ему территории.

Целью данной модели служит снижение финансирования отрасли ЖКХ за счет бюджета РФ.

Следствием указанных факторов стала низкая материально-финансовая база местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать вопросы организации ЖКХ.

По нашему мнению, для контроля за финансовыми потоками в отрасли ЖКХ требуется именно централизация названной отрасли.

В связи с чем сегодня требуется создание специального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Поскольку в данной статье нами поставлена задача определения место и роли сферы ЖКХ в деятельности органов местного самоуправления считаем необходимым констатировать, что проблема консолидации и унификации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, а также в системе государственного управления не решена.

Пределы полномочий органов местного самоуправления следует рассматривать как целостные, социально значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Сегодня необходимо унифицировать весь перечень полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ.

Так, классификация полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ может быть представлена следующим образом:

по группам полномочий: общие (полномочия в жилищной и коммунальной сфере) и специальные (подотраслевые) полномочия в ЖКХ (полномочия в области: водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, благоустройства и др.);

полномочия по управлению ЖКХ (сбор, обработка, анализ информации об отрасли ЖКХ, взаимодействие с различными органами, организациями, населением, прогнозирование, планирование деятельности, ведение реестра управляющих компаний);

полномочия по вопросам, имеющим наибольшее (наименьшее) значение для обеспечения жизнедеятельности населения: обязательные (обязанность органов местного самоуправления уведомлять ТСЖ о распределении последнему денежных средств бюджета субъекта РФ, полученных за счет средств Фонда содействия ЖКХ и др.) и необязательные (создание муниципальных коммунальных предприятий и др.);

полномочия по источнику финансирования: первая группа – полномочия, финансируемые из местного бюджета, вторая группа – это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации;

координационные полномочия (внутриведомственное взаимодействие между органами местного самоуправления);

полномочия по созданию условий, обеспечивающих надлежащее оказание услуг ЖКХ (например, тарифное регулирование);

разрешительные полномочия (лицензирование деятельности управляющих компаний, аттестации работников в сфере ЖКХ и т.п.);

полномочия по контролю субъектов жилищно-коммунальных правоотношений (например, проверка исполнения нормативных правовых актов в сфере ЖКХ, контрольно-ревизионные проверки на объектах ЖКХ, выполняемых организациями (предприятиями) на основе концессионного соглашения, аукциона и др.);

по объекту правового регулирования: полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере (учет муниципального жилищного фонда, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений), коммунальной сфере (обеспечение в муниципальном образовании водоснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, электроснабжения и т.п.), полномочия по благоустройству;

по субъекту правового регулирования: полномочия, осуществляемые исполнительными органами местного самоуправления, и полномочия, осуществляемые представительным органом местного самоуправления; по назначению: общие и специальные;

по способу действия: полномочия по управлению, контролю, организационные и координационные полномочия, разрешительные полномочия;

по предметам ведения: полномочия по обеспечению функционирования ЖКХ в границах сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории, отдельные государственные полномочия, отнесенные к ведению местного самоуправления (возмещение муниципальным образованием ресурсоснабжающим организациям тарифной разницы);

по времени действия - постоянные (общее управление ЖКХ) и временные (срочные полномочия (меры) при авариях на объектах ЖКХ).

В связи с чем следует определить переходный период для разработки и принятия федерального закона о деятельности «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».

Вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения как с точки зрения права, так и с позиции экономики, социологии и других наук.

Закрепление в одном законодательном акте полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ имеет целый ряд преимуществ.

Во-первых, существенно облегчится работа по актуализации модернизации ЖКХ в связи с изменениями реалий регулирования коммунальной отрасли;

во-вторых, это позволит избежать конкуренции норм о компетенции муниципальных органов иных органов публичной власти (федеральных и региональных);

в-третьих, законодательное закрепление полномочий муниципальных органов в области ЖКХ внесет правовую определенность, облегчит правоприменителю поиск правильного подхода к решению поставленной задачи.

При этом существующие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в иных нормативных правовых актах в сфере ЖКХ предлагается оставить.

Безусловно, место, роль и значение ЖКХ для населения страны являются определяющими их социальное благополучие.

Поэтому сегодня необходимо определить переходный период для обеспечения стабильности в нормативном регулировании отрасли, что обеспечит целостное, правовое его восприятие.

Таким образом, вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения, как с точки зрения права, так и с позиции экономики, социологии и других наук.

При таких обстоятельствах следует обратиться к понятию самой отрасли ЖКХ.

Итак, по нашему мнению, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность общественных отношений по функционированию отрасли ЖКХ, регулируемых нормативными правовыми актами.

Следовательно, жилищно-коммунальное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения (гражданские, административные, земельные, трудовые, финансовые и иные), складывающихся в процессе оказания коммунальных услуг и иных жилищно-коммунальных правоотношениях.

Под жилищно-коммунальными правоотношениями следует понимать организационный комплекс имущественных, экономических, трудовых организационно-управленческих отношений, возникающих в сфере ЖКХ и связанных с ней иными видами деятельности (строительство).

Жилищно-коммунальные правоотношения действуют в публично-правовом и частно-правовом поле, в частности, это обусловлено самой сущностью ЖКХ как имущественного комплекса.

Характеризуя жилищно-коммунальные хозяйство как объект управления, правильнее употреблять обобщенное понятие «жилищно-коммунальное хозяйство».

В свою очередь Д.В.Луценко предлагает ввести в научный оборот другое понятие – «жилищно-коммунальный комплекс».

В юридической и экономической науке понимание ЖКХ органически связывают с муниципальным хозяйством, а в частности городским хозяйством, являющейся подсистемой последних.

Л.А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства, городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйстве ведает коллективными потребностями всех подданных государства, независимо от места их проживания.[56]

По мнению вышеназванного автора, термин «муниципальное хозяйство» является устоявшимся и сформированным.

Происхождение упомянутой дефиниции относится к классической древности. Munis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность - муниципальным хозяйством.

А. Рисса, под муниципальным хозяйством понимал совокупность всех тех мероприятий городского общественного управления, с помощью которых оказывается влияние на производство, распределение и потребление благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей.[57]

По мнению В.В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности.[58]

Представляется, что указанное понимание муниципального хозяйства автором рассматривается в узком смысле, поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил пять видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения).

Аналогичной точки зрения придерживался М.А. Сиринов, он так определял местное, а, следовательно, и городское, как часть местного хозяйство: «Совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения, носит название местного хозяйства или местных финансов»[59].

П. Сытин так же понимает коммунальное хозяйство не как деятельность, а как «совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозпланом и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии[60].

Говоря о месте и роли жилищно-коммунальное хозяйство в решении вопросов местного значения органами публичной власти необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционным правом каждого гражданина на жилище.

Согласно частям 1, 2 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Конкретизируя указанную конституционную обязанность, законодатель закрепил в Жилищном кодексе Российской Федерации (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

По мнению Н.С. Бондаря, это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе.[61]

Как известно, жилье является важнейшим элементом частной собственности, определяющим фактором имущественного статуса отдельной семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях высоких темпов инфляции, мирового финансового кризиса, жилье для многих семей осталось единственно-ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств.

Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений.[62]

Так B.C. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества.[63]

Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являющаяся связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства.

Из чего видно, что как вопрос реформирования местного самоуправления, так и вопрос модернизации ЖКХ лежат в одной плоскости и требуют их незамедлительного совместного рассмотрения в целях обеспечения стабильности конституционного строя Российской Федерации.

Несмотря на отмеченную пробельность в реформировании отрасли ЖКХ, необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставлении услуг коммунального толка.

Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью.

Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и другое.

Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права.[64]

Таким образом, рассмотренные нами положения демонстрируют особенность и значимость деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а также необходимость ее детального анализа в целях совершенствования и оптимизации сложившейся критической ситуации в коммунальной отрасли в государстве.

Определяя место и роль жилищно-коммунальное хозяйство в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо отметить следующее.

1. Полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ представляют собой определяемую федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований и иными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на управление, организацию и контроль в сфере ЖКХ, а также создание инфраструктуры ЖКХ, для обеспечения надлежащего оказания услуг в названной сфере.

Такие полномочия определяют правовое положение органов местного самоуправления в системе публичной власти, направленной на всестороннее решение вопросов местного значения.

2. В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы.

3. Создание правового механизма муниципального контроля, при котором органы муниципальной власти получат право привлекать к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы и прочие организации будет способствовать самостоятельности таких органов при решении вопросов в сфере ЖКХ.

4. Жилищно-коммунальное хозяйство – составная часть муниципального хозяйства. По нашему мнению, необходимо понимать отрасль ЖКХ в системе властных отношений более широко, чем это делают большинство авторов, и не отождествлять понятия «муниципальное хозяйство», «городское хозяйство», «коммунальное хозяйство», поскольку они соотносятся как часть и целое.

5.В настоящее время в России не сложилась четкая вертикаль органов публичной власти, отражающих гарантированную конституцией самостоятельность органов местного самоуправления, также отсутствует экономически обоснованная система роста тарифов. Федеральные и региональные органы публичной власти в условиях высокой коррупциогенной обстановки,[65] мирового финансового кризиса, постоянного дефицита, оказываются малоспособными к выполнению предусмотренных функций в новых условиях.

Конституционная обязанность органов местного самоуправления по созданию всех необходимых условий для жизнедеятельности населения на сегодняшний день не обеспечена финансовыми ресурсами.

6. В целях борьбы с коррупцией в сфере ЖКХ следует ввести законодательный запрет на право замещать руководящие должности органам местного самоуправления (мэру, его заместителям их близким родственникам и другим) в органах управления (совет директоров, председатель правления или совета директоров и т.п.) ресурсоснабжающих организаций. Данное предложение следует сформулировать следующим образом: орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Подобный запрет должен сопровождаться различными видами юридической ответственности для лиц, нарушающих его.

7. Право на приватизацию не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом.

Соответственно, в российском законодательстве должны быть предусмотрены и надлежащие процедуры приватизацииресурсоснабжающих организаций ЖКХ (естественных монополий), с тем, чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности, в том числе обеспечивалась бы защита прав и законных интересов всех участников соответствующих правоотношений на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности используемых правовых средств и конституционно одобряемых целей.

По нашему мнению, именно нахождение объектов ЖКХ в публичной собственности выступает гарантией того, что - вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, - население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры.

8. Анализ российского законодательства и практики его применения показывает, что органы местного самоуправления при достаточном финансировании путем создания муниципальных предприятий и учреждений способны оказывать услуги надлежащего качества. Причем в данном случае ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами не будет размыта и будет иметь строго направленный характер. В условиях рыночной экономики, современного состояния нормативного правового регулирования отрасли ЖКХ при отсутствии технической возможности соответствующие муниципальные предприятия и учреждения могут заключать договоры на оказание услуг с частными организациями.

В связи с чем сегодня следует на законодательном уровне внести запрет на реорганизацию муниципальных предприятий и учреждений в иные формы юридических лиц и прекратить губительную приватизацию муниципального, а значит, и народного имущества.

Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхронизации») выбрать автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство), одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую государственную социально-экономическую систему, функционирование которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, естественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления.[66]

8. В Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Однако в настоящее время в нашей стране только формируется механизм, создающий реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона.

9. Зарубежный опыт показывает, что именно муниципальные образования являются центральной и заинтересованной фигурой в управлении коммунальным хозяйством, предоставлении качественных услуг населению. Реализация партнерства как между органами публичной власти, так и представителями частного бизнеса требует осмысленного понимания и безусловно поддержки государства. Результатом готовности государства принять идею государственно-частного партнерства явится создание конкретно-определенной прозрачной нормативно-правовой базы для реализации проектов в сфере ЖКХ.

10. Необходимость в принятии единого федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» обусловлена повышением правовой, общественной, следовательно, и фактической роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а значит и разрешения проблемы построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели местного самоуправления, создания подлинного социального государства в России.

В названном законопроекте, в частности, предлагается следующее.

А.) Закрепить право органов местного самоуправления при выполнении своих задач выбирать организационно-правовую форму юридических лиц (унитарное предприятие или общество с ограниченной ответственностью и т.п.), которые смогут выполнять функции в области коммунального хозяйства под контролем органов местного самоуправления. Причем возглавлять муниципальные коммунальные предприятия будут эффективные менеджеры, отобранные при проведении открытого конкурса путем размещения информации на официальном сайте муниципального образования.

Б.) Для снижения нагрузки на местный бюджет, по нашему мнению, необходимо предусмотреть в проекте федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» норму, запрещающую возлагать на муниципальные образования финансовые обязательства по возмещению ресурсоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В свою очередь принятие названной нормы потребует внесения изменений в Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Градостроительный кодексы РФ, целый ряд федеральных законов, а также законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.

В.) Для повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также обеспечения надлежащего качества жизни населения муниципальных образований следует: обязать органы местного самоуправления подготовить нормативные правовые акты, устанавливающие критерии качества оказываемых услуг в сфере ЖКХ исполнителями коммунальных услуг; установить право органов местного самоуправления накладывать штрафы за ненадлежащее оказание услуг в сфере ЖКХ; подготовить проекты соглашений между субъектами Российской Федерации и муниципальным образованиями по вопросам предоставления средств муниципальным образованиям на конкретно-определенных критериях эффективности модернизации отрасли ЖКХ.

Контроль за исполнением органами местного самоуправления нормотворческой деятельности в области ЖКХ возложить на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подводя итог можно отметить, что формирование эффективной правовой модели управления ЖКХ - это весьма сложный и многоэтапный процесс. Безусловно, колоссальный опыт в рассматриваемой сфере накоплен, которой требует системного осмысления как учеными из различных отраслей науки, так и правоприменителями.

Результатом такого системного и комплексного подхода, по нашему мнению, станет поступательное движение вперед при учете ошибок и пробелов в законодательстве, оценке эффективности юридических конструкций, а значит, и повышение качества услуг в коммунальной сфере, ее прозрачности и модернизации отрасли в целом.

Библиография
1.
Путин В.В.. Стенографический отчёт о заседании Государственного совета 17.07.2012// Официальный сайт Президента Российской Федерации: www.kremlin.ru
2.
Медведев Д.А. Стенографический отчёт о заседании президиума Госсовета по проблемам ЖКХ 04.10.2011// Официальный сайт Президента Российской Федерации: www.kremlin.ru.
3.
Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление, 2005, № 7. С.35.
4.
Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 43
5.
Королев А.Н., Плешакова О.В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М.: Юстицинформ, 2006. 216 с.
6.
Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М.: Изд-во ПРИОР, 2001. - С. 41
7.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юрист, 2003. - С. 370
8.
Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М., 1971. - С. 178.
9.
Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов //Советское государство и право. -1965. - JSs 4. - С.21.
10.
Тарасьян Н.А. Компетенция органов местного самоуправления в финансово - экономической сфере: Дис. к.ю.н.- Ставрополь., 2004.- 253 с.
11.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
12.
Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 67.
13.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. – М.: Статут, 2007. 461 с.
14.
Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.
15.
Горбухов В.А. Основы социального управления: учебное пособие. М.: ФОРУМ, 2009. 224 с.
16.
Бабун Р.В., В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова// Система муниципального управления: Учебник для вузов /Под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2007.; Джагарян А.А. Социальное государство начинается «снизу»: о роли местного самоуправления в решении социальных задач // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. С. 21 - 23.560 с.
17.
Воронин А.Г., В.А. Лапин, А.Н. Широков. Основы управления муниципальным хозяйством. Московский общественный научный фонд.:- Москва, 1997.139 с.
18.
Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (ред. от 24.12.1993) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»// Российская газета, № 8, 11.01.1992.
19.
Постановление Правительства РФ от 14.07.2006 № 437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3399.
20.
Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 2. Ст. 129.
21.
Постановление Федерального арбитражного суда от 23.08.2011 по делу № А66-8185/2010 Северо-Западного округа от 23.08.2011 по делу № А66-8185/2010 // Официальный информационный ресурс Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: http://kad.arbitr.ru.
22.
Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, № 158, 25.07.2008.
23.
Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета, № 148-149, 06.08.1998.
24.
Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22- // Российская газета, № 2, 12.01.2011.
25.
Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»// Российская газета, № 164, 24.08.1995.
26.
Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации. Аналитический вестник. Выпуск 3. Москва.-2006.//Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Информационно-аналитические материалы ГД РФ: www. iam.duma.gov.ru.
27.
Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004. - 144 с.
28.
Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции / Ред. Мякишева В. М. - М.: Акад. МВД РФ, 1992. - 126 с.
29.
Дюран Э. Местные органы власти во Франции. – Москва, 1996.
30.
Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Российская газета, № 153, 15.07.2011.
31.
Оводов А.А. Интервью с членом Экспертного совета по применению антимонопольного законодательства при ФАС России, адвокатом, доцентом юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидатом юридических наук, автором книги «Конкурентное право» С.А. Паращуком // Юрист. 2011. № 5. С. 3 - 9.
32.
Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 01.06.2009, № 22, ст. 2736.
33.
Попов Ю.Е.Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Монография / Попов Ю.Е., В.А. Рыбаков, В.Н. Соловьев и др.- М.: Юрист, 2009. 166 с.
34.
Авеков В. Управление государственным имуществом // Экономист. 2006. № 10. С. 39.
35.
Распоряжение комитета по управлению муниципальным имуществом от 23.07.2010г. №1236 «О преобразовании муниципального унитарного предприятия «Водоканал» //Официальный сайт администрации г. Невинномысска»: http://www.nevinsk.ru.
36.
Информационного сообщения о проведении аукциона по продаже находящихся в собственности муниципального образования городского округа - города Невинномысска акций открытых акционерных обществ от 03.11.2010// Официальный сайт администрации г.Невинномысска»: http://www.nevinsk.ru.
37.
Пресс конференция главы города Невинномысска от 29.11.2010//// Официальный сайт администрации г.Невинномысска»: http://www.nevinsk.ru.
38.
Устав муниципального образования городского округа - города Невинномысска Ставропольского края (принят решением Думы г. Невинномысска от 30.05.2007 № 260-27) // Невинномысский рабочий, № 54, 21.07.2007.
39.
Велихов Л.А.Основы городского хозяйства.- М.:Наука.1996,480 с.
40.
Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948// Российская газета, 05.04.1995.
41.
Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах»// Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, 1994.Государств. 2007. № 40. С. 153 - 193.
42.
Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества//Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 40. С. 153 - 193.
43.
Кондратьева М.Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. д.э.н.- Нижний Новгород., 2009.- 407 с.
44.
Безлюдов, А. И. ЖКХ: проблемы управления / А. И. Безлюдов.Стройиздат. - 1990. - С. 14,280.
45.
Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16.
46.
Авдеев В.В. Почему пробуксовывает реформирование в ЖК сфере? / В.В. Авдеев //-1996.-№3.-С. 5.
47.
Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»// Российская газета, № 292, 31.12.2004.
48.
Федеральный закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»// Российская газета, № 278с, 10.12.2011.
49.
Луценко Д.В., Привезенцев М.В., Темников М.В., Швец М.Ю., Карданская Н.Л. Л87 Управление инвестиционными процессами в жилищно- коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: монография / Под ред. М.Ю. Швеца, Н.Л. Карданской. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - 367 с.
50.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: НОРМА, 2008. 592 с.
51.
Говоренкова, Т. М. Читаем Велихова вместе / Т. М. Говоренкова. – М.: Муниципальная власть, 1999.-С. 44.
52.
Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты).:Дис. к.ю.н.- Москва., 2004.- 198 с.
53.
Сиринов М.А. Местные финансы, ГИЗ, 1926 г., с. 6.
54.
Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство?»//Ком. Хоз., № 5-6, март, 1927 г.
55.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: НОРМА, 2008. 592 с.
56.
Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. – Ульяновск : УлГТУ, 2009. – 160 с.
57.
Мокрый B.C. О практике применения жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 5.
58.
В данном случае под правом следует понимать право населения на местное самоуправление в целом.
59.
Результаты проведенной Генпрокуратурой с участием всех прокуроров субъектов РФ проверки свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии законности в области регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги/http://rian.ru/incidents/20110315/354183367
60.
Плеханов А.С. Опыт стран ЦВЕ по управлению коммунальным хозяйством // Вопросы экономики. 2009. - № 7.
61.
Пронина Л.И. Совершенствование экономических отношений в системе жилищно-коммунального хозяйства // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2011. № 4. С. 25 - 30; № 5. С. 41 - 46.
62.
Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995. С. 35.
63.
Хайнтцен М. Финансовые сделки муниципалитетов и муниципальных предприятий в Германии. Право и бизнес в условиях экономического кризиса: опыт России и Германии / отв. ред. Е.П. Губин, Е.Б. Лаутс. - М.: Юрист, 2010. 264 с.
64.
Шумилов В.М. Правоведение: учебник. - М.: Проспект, 2009. 272 с.
65.
Фатиев М.Д. Инновационное развитие жилищно-коммунального хозяйства города: монография.-M. : Издательство «Палеотип», 2006.-140c.
66.
Таболин В.В. Сборник уставов городов-столиц и административных центров субъектов Российской Федерации. Том 1,2: сост. В.В. Таболин. – М.: ИД «Юриспруденция», 2007. – 536, 544 с.
References (transliterated)
1.
Putin V.V.. Stenograficheskii otchet o zasedanii Gosudarstvennogo soveta 17.07.2012// Ofitsial'nyi sait Prezidenta Rossiiskoi Federatsii: www.kremlin.ru
2.
Medvedev D.A. Stenograficheskii otchet o zasedanii prezidiuma Gossoveta po problemam ZhKKh 04.10.2011// Ofitsial'nyi sait Prezidenta Rossiiskoi Federatsii: www.kremlin.ru.
3.
Novichenko O.V. O prirode polnomochii organov mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii//Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2005, № 7. S.35.
4.
Nanba S.B. Ponyatie i struktura kompetentsii munitsipal'nykh obrazovanii // Zhurnal rossiiskogo prava. 2008. № 6. S. 43
5.
Korolev A.N., Pleshakova O.V. Zhilye pomeshcheniya: novoe pravovoe regulirovanie. Kommentarii k osnovnym postanovleniyam Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii v oblasti zhilishchnogo zakonodatel'stva. M.: Yustitsinform, 2006. 216 s.
6.
Neznamova E.A. Mestnoe samoupravlenie. Organy vlasti. - M.: Izd-vo PRIOR, 2001. - S. 41
7.
Kutafin O.E., Fadeev V.I. Munitsipal'noe pravo Rossii: Uchebnik. - M.: Yurist, 2003. - S. 370
8.
Azovkin I.A. Mestnye Sovety v sisteme organov vlasti. - M., 1971. - S. 178.
9.
Sheremet K.F. Voprosy kompetentsii mestnykh Sovetov //Sovetskoe gosudarstvo i pravo. -1965. - JSs 4. - S.21.
10.
Taras'yan N.A. Kompetentsiya organov mestnogo samoupravleniya v finansovo - ekonomicheskoi sfere: Dis. k.yu.n.- Stavropol'., 2004.- 253 s.
11.
Lazarev B.M. Kompetentsiya organov upravleniya. M., 1972.
12.
Bondar' N.S. Prava cheloveka i mestnoe samoupravlenie v Rossiiskoi Federatsii. Rostov-na-Donu, 1998. S. 67.
13.
Peshin N.L. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie v Rossii: problemy razvitiya konstitutsionno-pravovoi modeli. – M.: Statut, 2007. 461 s.
14.
Kak pravilo, pod khozyaistvom ponimayut nekuyu sovokupnost' khozyaistvuyushchikh sub''ektov, ogranichennykh vidom sobstvennosti, opredelennym kharakterom deyatel'nosti i territoriei, na kotoroi osushchestvlyaetsya eta deyatel'nost'.
15.
Gorbukhov V.A. Osnovy sotsial'nogo upravleniya: uchebnoe posobie. M.: FORUM, 2009. 224 s.
16.
Babun R.V., V.B. Zotov, A.N. Kirillova// Sistema munitsipal'nogo upravleniya: Uchebnik dlya vuzov /Pod red. V.B. Zotova. 3-e izd., pererab. i dop. Spb.: Piter Press, 2007.; Dzhagaryan A.A. Sotsial'noe gosudarstvo nachinaetsya «snizu»: o roli mestnogo samoupravleniya v reshenii sotsial'nykh zadach // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2011. № 7. S. 21 - 23.560 s.
17.
Voronin A.G., V.A. Lapin, A.N. Shirokov. Osnovy upravleniya munitsipal'nym khozyaistvom. Moskovskii obshchestvennyi nauchnyi fond.:- Moskva, 1997.139 s.
18.
Postanovlenie VS RF ot 27 dekabrya 1991 g. № 3020-1 (red. ot 24.12.1993) «O razgranichenii gosudarstvennoi sobstvennosti v Rossiiskoi Federatsii na federal'nuyu sobstvennost', gosudarstvennuyu sobstvennost' respublik v sostave Rossiiskoi Federatsii, kraev, oblastei, avtonomnoi oblasti, avtonomnykh okrugov, gorodov Moskvy i Sankt-Peterburga i munitsipal'nuyu sobstvennost'»// Rossiiskaya gazeta, № 8, 11.01.1992.
19.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 14.07.2006 № 437 «O priznanii utrativshimi silu nekotorykh aktov Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii o peredache ob''ektov iz federal'noi sobstvennosti v sobstvennost' sub''ektov Rossiiskoi Federatsii i munitsipal'nuyu sobstvennost'» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2006. № 30. St. 3399.
20.
Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 4 dekabrya 2007 g. № 828-O-P // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. № 2. St. 129.
21.
Postanovlenie Federal'nogo arbitrazhnogo suda ot 23.08.2011 po delu № A66-8185/2010 Severo-Zapadnogo okruga ot 23.08.2011 po delu № A66-8185/2010 // Ofitsial'nyi informatsionnyi resurs Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossiiskoi Federatsii: http://kad.arbitr.ru.
22.
Federal'nyi zakon ot 22.07.2008 № 159-FZ «Ob osobennostyakh otchuzhdeniya nedvizhimogo imushchestva, nakhodyashchegosya v gosudarstvennoi sobstvennosti sub''ektov Rossiiskoi Federatsii ili v munitsipal'noi sobstvennosti i arenduemogo sub''ektami malogo i srednego predprinimatel'stva, i o vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // Rossiiskaya gazeta, № 158, 25.07.2008.
23.
Federal'nyi zakon ot 29.07.1998 № 135-FZ «Ob otsenochnoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii» // Rossiiskaya gazeta, № 148-149, 06.08.1998.
24.
Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 20.12.2010 № 22- // Rossiiskaya gazeta, № 2, 12.01.2011.
25.
Federal'nyi zakon ot 17.08.1995 № 147-FZ «O estestvennykh monopoliyakh»// Rossiiskaya gazeta, № 164, 24.08.1995.
26.
Problemy razvitiya i kodifikatsii zakonodatel'stva o ZhKKh v Rossiiskoi Federatsii. Analiticheskii vestnik. Vypusk 3. Moskva.-2006.//Ofitsial'nyi sait Gosudarstvennoi Dumy Rossiiskoi Federatsii. Informatsionno-analiticheskie materialy GD RF: www. iam.duma.gov.ru.
27.
Ignatov V.G., Butov V.I. Zarubezhnyi opyt mestnogo samoupravleniya i ego reformirovaniya. - Rostov n/D.: Izd-vo SKAGS, 2004. - 144 s.
28.
Gerasimov A. P. Mestnoe samoupravlenie i mestnaya politsiya vo Frantsii / Red. Myakisheva V. M. - M.: Akad. MVD RF, 1992. - 126 s.
29.
Dyuran E. Mestnye organy vlasti vo Frantsii. – Moskva, 1996.
30.
Federal'nyi zakon ot 11.07.2011 № 190-FZ «Ob obrashchenii s radioaktivnymi otkhodami i o vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii»// Rossiiskaya gazeta, № 153, 15.07.2011.
31.
Ovodov A.A. Interv'yu s chlenom Ekspertnogo soveta po primeneniyu antimonopol'nogo zakonodatel'stva pri FAS Rossii, advokatom, dotsentom yuridicheskogo fakul'teta MGU im. M.V. Lomonosova, kandidatom yuridicheskikh nauk, avtorom knigi «Konkurentnoe pravo» S.A. Parashchukom // Yurist. 2011. № 5. S. 3 - 9.
32.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 19.05.2009 № 691-r «Ob utverzhdenii Programmy razvitiya konkurentsii v Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 01.06.2009, № 22, st. 2736.
33.
Popov Yu.E.Pravo munitsipal'noi sobstvennosti (tsivilisticheskie i sotsial'nye aspekty): Monografiya / Popov Yu.E., V.A. Rybakov, V.N. Solov'ev i dr.- M.: Yurist, 2009. 166 s.
34.
Avekov V. Upravlenie gosudarstvennym imushchestvom // Ekonomist. 2006. № 10. S. 39.
35.
Rasporyazhenie komiteta po upravleniyu munitsipal'nym imushchestvom ot 23.07.2010g. №1236 «O preobrazovanii munitsipal'nogo unitarnogo predpriyatiya «Vodokanal» //Ofitsial'nyi sait administratsii g. Nevinnomysska»: http://www.nevinsk.ru.
36.
Informatsionnogo soobshcheniya o provedenii auktsiona po prodazhe nakhodyashchikhsya v sobstvennosti munitsipal'nogo obrazovaniya gorodskogo okruga - goroda Nevinnomysska aktsii otkrytykh aktsionernykh obshchestv ot 03.11.2010// Ofitsial'nyi sait administratsii g.Nevinnomysska»: http://www.nevinsk.ru.
37.
Press konferentsiya glavy goroda Nevinnomysska ot 29.11.2010//// Ofitsial'nyi sait administratsii g.Nevinnomysska»: http://www.nevinsk.ru.
38.
Ustav munitsipal'nogo obrazovaniya gorodskogo okruga - goroda Nevinnomysska Stavropol'skogo kraya (prinyat resheniem Dumy g. Nevinnomysska ot 30.05.2007 № 260-27) // Nevinnomysskii rabochii, № 54, 21.07.2007.
39.
Velikhov L.A.Osnovy gorodskogo khozyaistva.- M.:Nauka.1996,480 s.
40.
Vseobshchaya deklaratsiya prav cheloveka ot 10.12.1948// Rossiiskaya gazeta, 05.04.1995.
41.
Mezhdunarodnyi pakt ot 16.12.1966 «Ob ekonomicheskikh, sotsial'nykh i kul'turnykh pravakh»// Byulleten' Verkhovnogo Suda RF, № 12, 1994.Gosudarstv. 2007. № 40. S. 153 - 193.
42.
Kontseptsiya formirovaniya pravovykh osnov i mekhanizmov realizatsii sotsial'nogo gosudarstva v stranakh Sodruzhestva//Informatsionnyi byulleten'. Mezhparlamentskaya Assambleya gosudarstv-uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimykh Gosudarstv. 2007. № 40. S. 153 - 193.
43.
Kondrat'eva M.N. Metodologicheskie osnovy upravleniya zhilishchno-kommunal'nym khozyaistvom v usloviyakh reformy mestnogo samoupravleniya: Dis. d.e.n.- Nizhnii Novgorod., 2009.- 407 s.
44.
Bezlyudov, A. I. ZhKKh: problemy upravleniya / A. I. Bezlyudov.Stroiizdat. - 1990. - S. 14,280.
45.
Bezrukov A.V. Razgranichenie kompetentsii mezhdu urovnyami publichnoi vlasti: problemy i perspektivy // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. № 16.
46.
Avdeev V.V. Pochemu probuksovyvaet reformirovanie v ZhK sfere? / V.V. Avdeev //-1996.-№3.-S. 5.
47.
Federal'nyi zakon ot 30.12.2004 № 210-FZ «Ob osnovakh regulirovaniya tarifov organizatsii kommunal'nogo kompleksa»// Rossiiskaya gazeta, № 292, 31.12.2004.
48.
Federal'nyi zakon ot 07.12.2011 № 416-FZ «O vodosnabzhenii i vodootvedenii»// Rossiiskaya gazeta, № 278s, 10.12.2011.
49.
Lutsenko D.V., Privezentsev M.V., Temnikov M.V., Shvets M.Yu., Kardanskaya N.L. L87 Upravlenie investitsionnymi protsessami v zhilishchno- kommunal'nom komplekse goroda: organizatsionno-ekonomicheskoe regulirovanie: monografiya / Pod red. M.Yu. Shvetsa, N.L. Kardanskoi. - M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2008. - 367 s.
50.
Bondar' N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipal'noi demokratii v Rossii. - M.: NORMA, 2008. 592 s.
51.
Govorenkova, T. M. Chitaem Velikhova vmeste / T. M. Govorenkova. – M.: Munitsipal'naya vlast', 1999.-S. 44.
52.
Grigor'ev V.V. Pravovoe regulirovanie gorodskogo khozyaistva v Rossiiskoi Federatsii (konstitutsionnye i munitsipal'nye aspekty).:Dis. k.yu.n.- Moskva., 2004.- 198 s.
53.
Sirinov M.A. Mestnye finansy, GIZ, 1926 g., s. 6.
54.
Sytin P. Chto takoe kommunal'noe khozyaistvo?»//Kom. Khoz., № 5-6, mart, 1927 g.
55.
Bondar' N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipal'noi demokratii v Rossii. – M.: NORMA, 2008. 592 s.
56.
Kondrat'eva M.N. Organizatsiya i upravlenie zhilishchno-kommunal'nym khozyaistvom: Uchebnoe posobie dlya studentov vysshikh uchebnykh zavedenii. – Ul'yanovsk : UlGTU, 2009. – 160 s.
57.
Mokryi B.C. O praktike primeneniya zhilishchnogo kodeksa RF i zakonoproektov, predlagaemykh v ego razvitie, dlya realizatsii polnomochii organov mestnogo samoupravleniya v sfere zhilishchno-kommunal'nogo kompleksa // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. - 2006. - № 5.
58.
V dannom sluchae pod pravom sleduet ponimat' pravo naseleniya na mestnoe samoupravlenie v tselom.
59.
Rezul'taty provedennoi Genprokuraturoi s uchastiem vsekh prokurorov sub''ektov RF proverki svidetel'stvuyut o neudovletvoritel'nom sostoyanii zakonnosti v oblasti regulirovaniya tarifov na zhilishchno-kommunal'nye uslugi/http://rian.ru/incidents/20110315/354183367
60.
Plekhanov A.S. Opyt stran TsVE po upravleniyu kommunal'nym khozyaistvom // Voprosy ekonomiki. 2009. - № 7.
61.
Pronina L.I. Sovershenstvovanie ekonomicheskikh otnoshenii v sisteme zhilishchno-kommunal'nogo khozyaistva // Bukhgalterskii uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organizatsiyakh. 2011. № 4. S. 25 - 30; № 5. S. 41 - 46.
62.
Tikhomirov Yu.A. Publichnoe pravo. - M., 1995. S. 35.
63.
Khainttsen M. Finansovye sdelki munitsipalitetov i munitsipal'nykh predpriyatii v Germanii. Pravo i biznes v usloviyakh ekonomicheskogo krizisa: opyt Rossii i Germanii / otv. red. E.P. Gubin, E.B. Lauts. - M.: Yurist, 2010. 264 s.
64.
Shumilov V.M. Pravovedenie: uchebnik. - M.: Prospekt, 2009. 272 s.
65.
Fatiev M.D. Innovatsionnoe razvitie zhilishchno-kommunal'nogo khozyaistva goroda: monografiya.-M. : Izdatel'stvo «Paleotip», 2006.-140c.
66.
Tabolin V.V. Sbornik ustavov gorodov-stolits i administrativnykh tsentrov sub''ektov Rossiiskoi Federatsii. Tom 1,2: sost. V.V. Tabolin. – M.: ID «Yurisprudentsiya», 2007. – 536, 544 s.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.
Сайт исторического журнала "History Illustrated"