К вопросу о подсудности споров, в которых одной из сторон является многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг

Юркова Ольга Александровна адъюнкт, кафедра административного права, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя 117437, Россия, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Yurkova Ol'ga Aleksandrovna Postgraduate, Department of Administrative Law, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikotya 117437, Russia, Moscow, Akademika Volgina str., 12 79688786169@ya.ru Другие публикации этого автора

Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) является в настоящее время наиболее популярным и востребованным способом обращения граждан за получением государственных и муниципальных услуг. Альтернативой обращению в МФЦ является непосредственное обращение гражданина в государственный или муниципальный орган власти, предоставляющий данную услугу.

МФЦ организует свою деятельность с использованием принципа «одного окна», что в соответствии со ст.15 Федерального закона № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» означает, что предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги или запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии ^[4].

Деятельность и взаимодействие МФЦ, которое фактически предоставляет требуемую государственную услугу без обращения гражданина в сам государственный орган осуществляется путем заключения соглашения между МФЦ и данным государственным органом, что и избавляет гражданина от необходимости идти в данный государственный или муниципальный орган.

Ю.А. Вишневская и А.В. Писарев в своей работе отмечают, что услугами МФЦ охвачено уже 96% населения. В МФЦ переданы наиболее востребованные и популярные у населения услуги – регистрационный учет, оформление прав на недвижимость, материнский капитал, оформление внутренних и заграничных паспортов, услуги в социальной сфере, многие услуги ЗАГС и др. В зависимости от региона количестве услуг МФЦ варьируется от 150 до 250, а сами учреждения предоставляют как федеральные, так региональные и муниципальные государственные услуги ^{[10, с.12-14]}.

Вместе с тем, в связи с правосубъектностью и правоспособностью МФЦ как учреждения, являющегося субъектом правоотношений, возникает целый ряд вопросов относительно его самостоятельности, автономности и способности нести ответственность, предусмотренную законодательством. Вопросы правового статуса учреждений МФЦ требуют детального изучения и осмысления. В ряде статей нами уже неоднократно подчеркивался данный вопрос, а в свете вышеупомянутого заключения соглашений между МФЦ и различными органами исполнительной власти вопрос самостоятельности и автономности учреждений МФЦ, и, как следствие, способности самостоятельно нести ответственности, требует научно-теоретического обоснования. Очевидно, что ключ к разрешению данной проблемы лежит в юридическом определении правового статуса МФЦ.

МФЦ по своей организационно-правовой форме является государственным автономным учреждением, то есть, субъектом гражданского права. Согласно п.1 ст.123.22 Гражданского Кодекса РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением ^[3].

Согласно ч.1 ст.2 Федерального закона № 174 «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта ^[6]. Учитывая то, что МФЦ занимается именно предоставлением государственных и муниципальных услуг в соответствии с федеральным законом, очевидно, что он должен являться именно автономным учреждением.

Вместе с тем существует серьезная проблема самостоятельности функционирования МФЦ как субъекта правоотношений, порождающая определенную коллизию. Дело в том, что самостоятельных государственных услуг МФЦ заявителю не оказывает, центр является лишь посредником между государством и гражданином, то есть, правовое регулирование МФЦ определяется в большей степени федеральным законом №210. Такое правовое регулирование не может не оказывать влияние на его правовой статус, выводя МФЦ из-под гражданско-правового регулирования в плоскость регулирования нормами федерального закона, имеющего большую императивность и обязательность, нежели диспозитивное гражданское законодательство. Несамостоятельность и вторичный характер предоставления услуг в деятельности МФЦ, большая степень влияния императивного федерального закона перед гражданским правом в определенной степени дискредитирует понятие автономности МФЦ, оставляя его в рамках государственного учреждения, которое может быть при таких условиях либо бюджетным, либо казенным. Анализ этих понятий приводит к следующему.

Согласно ст.6 Бюджетного Кодекса РФ под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы ^[2]. То есть, казенное учреждение должно обеспечиваться за счет средств федерального бюджета и должно быть внесено в планируемый бюджет. МФЦ финансируется за счет региональных и местных бюджетов и обеспечивается имуществом муниципалитетов и регионов. Расходная смета на данные учреждения в федеральный бюджет не заложена. Это препятствует тому, чтобы МФЦ был признан казенным учреждением.

Под бюджетным учреждением в соответствии с п.1 ст.9.2 Федерального закона №7 «О некоммерческих организациях» понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах ^[5]. Организационно-правовая форма бюджетного государственного учреждения вполне могла бы являться подходящей для МФЦ, однако финансовое обеспечение такого учреждения осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ.

Кроме того, для закрепления статуса бюджетного государственного учреждения МФЦ необходимо встраивать в систему государственных органов, но это невозможно, поскольку это приведет к уничтожению всей концепции МФЦ, которые были созданы для того, чтобы «разгрузить» государственные органы, и МФЦ ни при каких условиях не должны превращаться в государственные органы с дублирующими функциями, поскольку это приведет к формированию параллельной структуры для тех государственных органов, что предоставляют по закону данный вид государственных и муниципальных услуг. Именно поэтому государство, а вместе с ним и все юридическое сообщество, до сих пор не может однозначно определить, чем же являются МФЦ.

Невозможность автономной концепции обусловлена хотя бы тем, что все МФЦ финансируются из региональных бюджетов и используют муниципальное или региональное имущество, не имеют самостоятельного источника дохода, поскольку их единственным занятием является предоставление бесплатных государственных услуг населению, что платным не может быть, соответственно, никаких источников дохода для ведения автономной деятельности МФЦ не имеют. Если провести аналогию, то в качестве автономного учреждения гражданско-правового характера можно привести школы, которые предоставляют государственную услугу общего обязательного образования, при этом они встроены в систему образования, но являются автономными общеобразовательными государственными учреждениями. В отличие от МФЦ они имеют существенную автономность, поскольку самостоятельно и автономно организуют учебный процесс, преподавательский состав и являются в определенной степени закрытыми от вмешательства. Каждая школа является вполне автономной и самостоятельной в сфере образования.

В отличие от этого, МФЦ крайне ограничены в самостоятельности. Дискредитация автономности как важного начала допущено и самой концепцией МФЦ, когда «головное» центральное МФЦ, определяемое постановлением органа исполнительной власти региона или субъекта РФ признается самостоятельным и получает право заключать соглашения со всеми органами власти, чьи услуги и представлены во всех МФЦ, которые не имеют фактически никакой автономности и вынуждены исполнять заключенные «головным» МФЦ соглашения. Фактически это означает, что такие МФЦ не имеют самостоятельной правоспособности и самостоятельными и автономными субъектами права они не являются. Соответственно, выступать ответчиками или истцами по судебным искам такие учреждения не могут.

Вместе с тем, для того, чтобы иметь полную правосубъектность и признаваться самостоятельным и автономным субъектом правоотношений, МФЦ должно быть признано самостоятельным юридическим лицом с четко определенной организационно-правовой формой. Так, согласно ч.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Это означает, что вопросы подсудности споров с участием МФЦ являются напрямую связанными с организационно-правовой формой учреждений МФЦ, их структурой, а также правовым статусом.

С учетом того, что все остальные МФЦ региона фактически лишены своей собственной самостоятельности и исполняют соглашения о взаимодействии, заключенные «головным» офисом, они могут быть признаны филиалами. Согласно ч.2 ст.55 ГК РФ филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. Однако самостоятельной юридической ответственности филиалы юридических лиц не несут. В соответствии с п.3 ст.55 ГК РФ представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. В таком случае подсудность по делу с участием филиала или представительства определяется по месту нахождения «головной» организации.

Вопрос подсудности для юридических лиц в теории и доктрине права является весьма серьезным и наукоемким аспектом, поскольку существует множество нюансов, которые приводят к правовым и процессуальным коллизиям именно в связи с участием в спорах юридических лиц. В то время, как для физических лиц подсудность является вполне определенным и не вызывающим сомнений юридическим явлением, в случае с юридическими лицами все не так просто, поскольку в зависимости от того, какой характер имеет спор, подсудность может относиться к подсудности арбитражных судов или же судов общей юрисдикции. Экономическая составляющая спора указывает на арбитражную подсудность. Согласно ч.1 ст.27 Арбитражного процессуального Кодекса РФ арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражная подсудность будет усматриваться во многих случаях участия юридических лиц, организаций, граждан - индивидуальных предпринимателей, государственных органов и муниципальных образований, причем важно, чтобы спор имел экономическую составляющую.

Очевидно, что в случае с МФЦ такой составляющей не усматривается. Более того, наиболее актуальным является вопрос самой ответственности МФЦ или ее работников, поскольку, как уже было отмечено ранее, никакой самостоятельной деятельности – ни гражданско-правовой, ни административно-властной – сотрудники МФЦ не выполняют. Они являются посредниками между государством, его органами и гражданами-заявителями. Пределы их ответственности должны ограничиваться исполнением норм ФЗ №210.

При таких условиях более, чем странно и абсурдно выглядят пункты соглашений о межведомственном взаимодействии, заключаемых между МФЦ некоторых регионов и государственными органами, в которых указывается оговорка об арбитражной подсудности. Так, п.8.5 соглашения о взаимодействии между ГАУ МФЦ Оренбургской области и Государственной инспекцией труда предусматривает, что возникающие споры в судебном порядке подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Очевидно, что такая оговорка противоречит сущности спора, поскольку никакой экономической или предпринимательской составляющей такой спор содержать не может в принципе. Такой теоретически возможный спор является ни чем иным, как спором между двумя посредниками в оказании государственной услуги и органом, предоставляющим такую государственную услугу. Никакой коммерческой или экономической составляющей такой спор иметь не может, это не спор хозяйствующих субъектов. Такая оговорка в принципе неверна ^[9].

В отличие от этого соглашения соглашение от 26.12.2016г. заключенное между ГБУ МФЦ Свердловской области и Управлением социальной политики Министерства социальной политики Свердловской области по Сухоложскому району содержит в себе более общее условие – согласно п.9.3 соглашения споры между сторонами решаются в судебном порядке в соответствии с законодательством РФ ^[8].

Аналогичные общие условия судебного порядка рассмотрения возможных споров содержатся и в п.9.3 соглашения о взаимодействии между МФЦ г.Ростова-на-Дону и администрацией Кировского района г.Ростова-на-Дону от 22 мая 2017г., что позволяет сторонам выбирать судебный орган в соответствии с действующим законодательством ^[7]. Такие разночтения возникают по причине того, что ФЗ №210 никак не регулирует судебный порядок рассмотрения споров с участием МФЦ.

Глава 2.1 ФЗ №210 содержит лишь досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) МФЦ, либо его должностного лица. Анализ и изучение норм данной главы показывает, что обжалование касается лишь неисполнения установленных регламентов и процедур в рамках ФЗ №210. Однако понятие подсудности включает в себя обязательный судебный порядок рассмотрения жалобы и является фундаментальной категорией, определяющей сущность спора, поэтому она крайне важна.

В научной литературе в рамках определения понятия подсудности первоначально ведется дискуссия о разграничении подсудности с понятиями компетенции и подведомственности. Как отмечается, понятия «компетенция» и «подсудность» не тождественны. Как отмечает профессор Ю.К. Осипов, несмотря на то, что оба понятия характеризуют связь между правомочием и органа и объектом спора, ключевое значение имеет разный характер такой связи ^{[12, с. 17-18]}.

Как отмечает Г.Л. Осокина, подведомственность есть юрисдикция государственных органов в области рассмотрения и разрешения конфликтов и споров ^{[13, с.396]}.

В своей работе К. Малышев указывает на то, что подведомственность дела определенному суду зависит от пределов ведомства или власти того класса судебных установлений, к которому относится этот суд и от особенностей того дела, которые ставят его в круг ведомства именно данного суда, а не других судебных учреждений этого разряда ^{[11, с.162]}.

Вместе с тем нельзя не отметить, что понятие подсудности является довольно широким и универсальным и включает в себя целый ряд характеристик – материально-правовую основу спора, его характер, процессуальные особенности, включая правовой статус субъектов спора. Правосубъектность участников спора во многом будет определять подсудность, спора, которая включает в себя понятие подведомственности ^{[14, с.11]}.

Необходимо проанализировать характер и правовой статус участвующих лиц в споре с участием МФЦ. Родовыми отношениями в таком случае должны являться административно-властные отношения, связанные с предоставлением государственных услуг, то есть, с реализацией административно-властных полномочий. При этом если заявителем является физическое или юридическое лицо, то исполнителем государственной услуги является государственный орган. МФЦ является лишь посредником, третьим лицом в возможном споре. В таком случае спор с участием МФЦ получает правовую категорию административно-правового спора, а производство по такому делу регулируется нормами Кодекса об административном судопроизводстве РФ как для административного иска ^[1].

Стоит отметить, что КАС РФ содержит в своем составе и понятие подведомственности, и подсудности. Так, согласно ст.17 КАС РФ Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Подсудность же в случае с административным спором можно определить, как территорию, на которую распространяется юрисдикция суда, рассматривающего судебный спор, то есть, это территориальная юрисдикция.

Проблема подсудности споров с участием МФЦ заключается в том, что заявителю, права которого нарушены государственным или муниципальным органом в процессе предоставления государственной услуги, вынужден подавать административный иск не к МФЦ, но именно к этому органу, при этом зачастую заявитель просто не может определить, в каком именно отделении (филиале, подразделении) данного органа была предоставлена с нарушением (или не была предоставлена вовсе) запрашиваемая услуга, поскольку МФЦ после получения запроса от гражданина направляет соответствующий запрос в государственный орган, предоставляющий услугу. В свою очередь, данный орган может перенаправить запрос в подразделение по месту регистрации гражданина. В таком случае, если гражданин является иногородним и подает запрос в другом городе, в случае отказа или иного нарушения своих прав он вынужден обжаловать такие решения и действия (бездействия) не в том городе, где он подавал запрос, но именно по месту нахождения государственного органа. Место нахождения МФЦ – как головного учреждения, так и филиала, который принимал запрос - в таком случае не имеет никакого юридического значения, поскольку оно привлекается как третье лицо. Таким образом, система взаимодействия МФЦ с государственными органами, которая действует на основании соглашений, оказывается, просто не готова к судебному оспариванию возможных неправомерных действий, что свидетельствует о существенных пробелах в ее организации. Даже сам ФЗ №210 сконструирован так, что предусмотрено лишь внесудебное (досудебное) обжалование решений и действий при предоставлении государственных услуг. При этом такой порядок признан обязательным. То есть, гражданин, чьи права были нарушены при обращении в МФЦ, но которому услугу предоставлял не МФЦ, но государственный орган, вынужден сначала тратить ценное время на бессмысленное досудебное обжалование решений и действий, которые даже не были совершены самим МФЦ, но просто из-за того, что он обращался к государству через МФЦ, напрямую он решения и действия самого государства обжаловать сразу в районный суд не может.

Более того, при несоблюдении данного порядка его административный иск окажется возвращен. Так, согласно ч.1 ст.196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел. При этом если бы изначально заявитель обратился непосредственно в сам государственный орган за услугой, и его права были бы нарушены, ему не нужно было бы соблюдать какой-либо обязательный досудебный порядок.

Более того, решения и действия (бездействие) органов государственной власти в административном порядке имеют установленный срок для обжалования. Согласно ч.1 ст.219 КАС РФ если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пока рассматривается досудебная жалоба (обращение) гражданина в МФЦ в порядке ФЗ №210, что в принципе не представляет никакого юридического значения, так как нарушение прав было допущено не в МФЦ, проходят сроки для обжалования оспариваемых решений и действий (бездействия) в суд в административном порядке. В итоге заявитель оказывается перед парадоксом невозможности судебного обжалования нарушений его прав, поскольку он обратился через МФЦ, а не непосредственно в сам государственный или муниципальный орган. Сам же государственный орган всегда может сослаться на то, что запрос поступил через МФЦ, поэтому заявителю необходимо судиться с МФЦ, а не с ним. Складывается своеобразный «замкнутый круг», в котором пострадавшим всегда является гражданин-заявитель. Данная ситуация должна быть разрешена, а судебное оспаривание в тех случаях, когда запросы были поданы через МФЦ, должны быть согласованы с нормами КАС РФ, так как сейчас КАС РФ и нормы ФЗ №210 никак не согласуются друг с другом. Вместе с тем никакого самостоятельного значения нормы ФЗ №210 для подсудности и оспаривания нарушений, допущенных государственным органом при подаче через МФЦ, не имеют и не несут в себе, являясь лишь формальным законом, определяющим процедуру.

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи