Статья 'Правовые основания отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации в контексте конституционного судопроизводства' - журнал 'Полицейская и следственная деятельность' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > О журнале > Требования к статьям > Редакционный совет > Редакция > Порядок рецензирования статей > Политика издания > Ретракция статей > Этические принципы > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Online First Pre-Publication > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала

Публикация за 72 часа - теперь это реальность!
При необходимости издательство предоставляет авторам услугу сверхсрочной полноценной публикации. Уже через 72 часа статья появляется в числе опубликованных на сайте издательства с DOI и номерами страниц.
По первому требованию предоставляем все подтверждающие публикацию документы!
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Полицейская и следственная деятельность
Правильная ссылка на статью:

Правовые основания отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации в контексте конституционного судопроизводства

Куракин Алексей Валентинович

доктор юридических наук

профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49

Kurakin Aleksei Valentinovich

Doctor of Law

Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation

125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49

kurakinaleksey@gmail.com
Другие публикации этого автора
 

 
Карпухин Дмитрий Вячеславович

кандидат исторических наук

доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 55

Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich

PhD in History

Associate Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of administrative and information law

123456, Russia, Moscow, Leningradskiy prospect, 49

dimak7571@mail.ru
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.25136/2409-7810.2020.4.34603

Дата направления статьи в редакцию:

13-12-2020


Дата публикации:

16-02-2021


Аннотация: Меры административного принуждения получили широкое распространение в финансовом сегменте экономических отношений. Одно из наиболее часто применяемых административно-принудительного характера в банковской сфере является отзыв лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации. Правовой механизм применения указанной меры административного принуждения действует три десятилетия, однако анализ ее реализации применительно к конкретным кредитным организациям, показывает ряд принципиальных проблем, связанных с уяснением характера, роли и места данной меры административно-принудительного характера в системе административного принуждения. Найти ключ к пониманию решения данных проблем позволяет анализ проблемы отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации, изложенный в актах Конституционного Суда.   Научная новизна исследования заключается в анализе правовых проблем применения мер административного принуждения в банковской системе. В работе обращается внимание на различную функциональность мер административного принуждения применяемых в банковской системе, а также обращается внимание на такой вопрос как отзыв лицензии у кредитной организации. Данная мера является разновидностью административного принуждения, при чем сочетает элементы предупреждения, пресечения и наказание кредитной организации. В работе отмечено, что отзыв лицензии является одной из самых серьезных мер административно-правового воздействия к кредитной организации в этой связи очень важно соблюдать конституционные принципы применения данной меры.


Ключевые слова: принуждение, предупреждение, пресечение, восстановление, лицензия, отзыв лицензии, Конституционный Суд, Наказание, санкция, закон

Abstract: Measures of administrative coercion have become widely used in the financial segment of economic relations. The revocation of a banking license of a credit institution is one of the most popular ones. The legal mechanism of this measure of administrative coercion has been in force for three years, but its analysis in the context of application to particular credit institutions reveals a range of fundamental problems connected with the clarification of the character, the role and the place of this measure within the system of administrative coercion. The authors analyze the problem of revocation of a banking license of a credit institution as it is described in the decisions of the Constitutional Court to find the key to the understanding the solution to these problems. The academic novelty of the research consists in the analysis of legal problems of using the measures of administration coercion in the banking system. The authors pay attention to the various functions of measures of administrative coercion in the banking system, and focus on such aspect as the revocation of a banking license of a credit institution. This measure is a form of administrative coercion combining the elements of prevention, constraint, and punishment of a credit institution. The authors note that the revocation of a banking license is one of the most serious measures of administrative coercion, and it is important to observe the constitutional principles of using it.
 



Keywords:

The Constitutional Court, recovery license, license, recovery, suppression, warning, predypgnee, Punishment, sanction, law

Дефиниция «административное принуждение» является давно сформировавшейся категорией в науке административного права. Она стала предметом исследования в научных работах и сформулирована во всех учебниках административного права.

У исследователей проблемы административного принуждения концептуальных расхождений по интерпретации данной категории. Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев полагают, что административное принуждение является видом государственного принуждения со всеми присущими атрибутами последнего, включая властное воздействие со стороны уполномоченных властных органов и нормативно-правовое регулирование. Целями административного принуждения является принуждение субъекта к субъекта правоотношения к совершению или к воздержанию от совершения определенных действий, либо подчинения ограничениям, установленным в нормативно-правовых актах [Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2014. с.202].

Д.Н. Бахрах полагает, что административно-правовое принуждение представляет собой особый вид принуждения, который заключается в применении к субъектами публичной власти принудительных мер к индивидуальным и к коллективным субъектам, установленных административно-правовыми предписаниями [Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд. М., 2010 с.437 - 438]. Схожие суждения о сущности административного принуждения высказывает Ю.М. Козлов, который отмечает, что принуждение является административно-правовым методов управления, который реализуется посредством различного рода воздействий принудительного характера на управляемых субъектов, которые не соблюдают требования правовых предписаний [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с. 356].

Все меры принудительного характера ученый разграничил на три категории: предупредительные, пресекательные и наказательные [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с.361]. Предупредительные меры направлены на профилактику нарушений в сфере государственного управления и предотвращение негативных последствий [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005.с.361].

Пресекательные меры применяются с целью прекращения правонарушений и предотвращения вреда, который может быть причинен противоправным действием (бездействием) [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с.361].

Третий вид мер административно-наказательного характера, по мнению ученого, формирует институт административной ответственности и имеет самостоятельный характер [Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. с.363].

На наш взгляд, ценность суждений Ю.М. Козлов заключается в том, что он четко подметил трансграничный характер ряда мер административного принуждения, то есть меры предупредительного характера не только прекращают противоправное деяние, но и предотвращают вредоносные последствия, то есть воплощают в себе и превентивное начало.

Д.Н. Бахрах в зависимости от целей применения мер административного принуждения выделяет четыре вида мер административно-принудительного характера. Наряду с мерами предупредительного, пресекательного и наказательного характера, исследователь выделяет комплекс мер восстановительного характера, под которыми понимает, в частности, взыскание незаконного полученного, а также недоимки, пени [Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд. М., 2010. с.439].

Административисты Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев подразделяют меры административного принуждения на предупредительные, пресекательные, меры административно-процессуального обеспечения и меры административной ответственности [Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2014. с.203].

При этом две последние группы мер закреплены в КоАП РФ. Третья категория мер зафиксирована в виде административных наказаний (статья 3.2. КоАП РФ), а четвертая группа мер в виде совокупности средств и способов, с помощью которых устанавливается личность правонарушителя, составляются процессуальные документы, и т. д. (статья 27.1. КоАП РФ).

На наш взгляд, на основе анализа классификация мер административного принуждения, предложенных исследователями, целесообразно выделить четыре группы мер административного принуждения: предупредительного, пресекательного, восстановительного, наказательного и обеспечительного характера. При этом важно учитывать, что меры наказательного и обеспечительного характера зафиксированы в КоАП РФ, их перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит. Что же касается мер предупредительного, восстановительного и обеспечительного характера, то они могут содержаться в отраслевых законах, регламентирующих различные сферы общественных отношений. Отсутствуют исчерпывающий перечень указанных мер административного принуждения. По сути, он является открытым и постоянно пополняется новыми санкциями.

Так, в 2013 году Бюджетный кодекс РФ был дополнен главой 29, в которой содержалась статья 306.2, во второй части которой был изложен перечень бюджетных мер принуждения. К их числу, в частности, были отнесены бесспорное взыскание суммы средств, бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета, и т.д.

Исследователи обратили внимание на предупредительный, пресекательный и восстановительный характер мер, изложенных в указанной статье и соотнесли их со сложившимися классификациями в науке административного права [Лапина М.А., Карпухин Д.В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере (КоАП РФ и БК РФ) // Финансовое право. 2014. № 8. с.17-20].

Следует также отметить, что ряд мер административного принуждения, не кодифицированных в рамках КоАП РФ, имеют многолетний опыт правоприменения; неоднократно становились предметом арбитражных разбирательств и нашли свое воплощение в актах конституционного правосудия. Например, к числу таковых следует отнести отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление операций (далее – отзыв лицензии).

В настоящее время в действующем банковском законодательстве Российской Федерации сформирован в достаточной степени устоявшийся правовой механизм отзыва лицензии Банком России.

В нормативной основе данного механизма лежат правовые предписания федеральных законов и подзаконных актов, принятых ЦБ РФ.

Так, в соответствии с положениями ст. 19 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее – Закон о банках и банковской деятельности) в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России, установленных обязательных нормативов, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, непроведения обязательного аудита, нераскрытия отчетности и аудиторского заключения по ней, непредставления информации в бюро кредитных историй либо совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России имеет право в порядке надзора применять к такой кредитной организации меры, установленные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее – Закон о Банке России).

В соответствии с пунктом 6 части 1 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.

Согласно положениям части 11 статьи. 74 Закона о Банке России, последний вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в соответствии с положениями Закона о банках и банковской деятельности. Порядок отзыва лицензии определен Указанием Банка России от 17.09.2009 N 2293-У.

В 2018 году Банк России отозвал лицензии у 60 кредитных организаций, в том числе было отозвано 57 лицензий у банков и 3 — у небанковских кредитных организаций. В 2019 году Банк России отозвал лицензии у 26 кредитных организаций, в том числе отозвано 25 лицензий у банков и 1 —у небанковской кредитной организации.

Поскольку отзыв лицензии является мерой широко распространенной, логичным выглядит постановка вопроса о перспективах оспаривания приказов ЦБ РФ об отзыве лицензий у кредитных организаций.

Одними из наиболее дискуссионных норм Закона «О банках и банковской деятельности» являются нормы, содержащиеся в статье 20, которая формулирует основания отзыва лицензии. Особый интерес для оспаривания представляют нормативные предписания, которые устанавливают правовые последствия отзыва лицензии. Одна из первых интерпретационных оценок положений указанной статьи содержится в Определении Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 N 182-О.

В указанном определении содержится оценка положениям Конституции РФ пунктов 1 и 4 части 4 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности.

Инициатором запроса об оспаривании положений закона стал Арбитражный суд города Москвы, который рассматривал дело о признании банкротом ОАО «Акционерный банк «Инкомбанк».

Оспариваемые нормы, по мнению заявителя, устанавливали несоразмерное ограничение прав и свобод, которые гарантирована Конституция, в частности, право на свободу экономической деятельности (статья 8), права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34), а также права частной собственности (статья 35), что в свою очередь противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Согласно действующей редакции Закона о банках и банковской деятельности по состоянию на 1998-1999 годы пункт 1 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности устанавливал, что с момента отзыва лицензии считался наступившим срок исполнения обязательств кредитной организации. При этом обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитывались в рублях по курсу Центрального банка Российской Федерации, действовавшего на дату отзыва лицензии.

По мнению заявителя, в условиях высокой инфляции данной нормой нарушалось право граждан на равноценное возмещение банковского вклада в валюте его рублевым эквивалентом.

Конституционный суд РФ отметил, что данная норма регулирует отношения, связанные с учетом денежных обязательств кредитной организации, но при этом не содержит каких-либо положений о порядке расчетов с гражданами при истребовании ими своих валютных вкладов или указывающих на валюту, в которой такие расчеты должны производиться.

Соответствующее предписание содержалось в подзаконном акте - Положении об отзыве лицензии, согласно которому обязательства банка в иностранной валюте учитываются на его балансе и выплачиваются кредиторам в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций.

Таким образом, заявитель оспорил норму, содержащуюся не в законе, а в подзаконном акте Банка России. Конституционный суд РФ отметил, что установление несоответствия акта государственного или иного органа закону отнесено в соответствии со статьей 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов и не подведомственно Конституционному суду РФ.

Действовавший на момент рассмотрения заявления Арбитражного суда города Москвы пункт 4 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности устанавливал, что с момента отзыва лицензии до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом конкурсного управляющего кредитной организации запрещалось заключение сделок и исполнение обязательств по ранее заключенным сделкам, кроме сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуатационными платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту), в пределах сметы расходов, согласуемой с ЦБ РФ либо с уполномоченным представителем ЦБ РФ в случае его назначения.

По мнению заявителя, Банк России, издавая приказ об отзыве лицензии выходит за рамки регулирования и надзора, поскольку вводит ограничительные процедуры, что в свою очередь приводит к ограничению правоспособности кредитной организации, и нарушает законные права и интересы кредиторов кредитной организации.

Конституционный суд РФ отметил, что право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Законом О Банке России полномочий Банка России (пункт 6 статьи 4), через которое воплощается его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей 3 указанного закона, что соответствует положениям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации.

По мнению заявителя, запрет на совершение кредитной организацией сделок после отзыва у нее лицензии вступает в противоречие с частью 3 Конституции Российской Федерации, поскольку носит конфискационный характер, лишает контрагентов кредитной организации возможности получить причитающиеся им денежные средства и фактически лишает их имущества во внесудебном порядке, что влечет нарушение их законных прав и интересов.

Конституционный суд Российской Федерации отметил, что в пункте 4 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности говорится только о том, что до момента создания ликвидационной комиссии или назначения конкурсного управляющего запрещаются заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам, т.е. сама норма не содержит прямого указания на порядок (судебный или внесудебный) лишения банка или его кредиторов имущества, и из ее смысла это не вытекает.

Важным положением рассматриваемого акта Конституционного суда РФ стала интерпретация пункта 4 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности на предмет противоречий с положениями действовавшей на тот период статьей 58 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве). Оспариваемый пункт Закона о банках и банковской деятельности, по мыли заявителя, устанавливал запрет на совершение банком сделок после отзыва у последнего лицензии, а рассматриваемая статья Закона о банкротстве устанавливала лишь определенные ограничения данного права с началом процедуры банкротства.

Следовательно, оспариваемая норма противоречила положениям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей ограничения прав и свобод только в той мере, которая необходима для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Конституционный суд РФ отметил, что с отзывом у банка лицензии связано ограничение на совершение им сделок, которое в соответствии со статьей 58 Закона о банкротстве ставится в зависимость от начала процедуры банкротства.

В акте Конституционного суда РФ отмечено, что в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка, что не свидетельствует о наличии противоречия между законами. Кроме того, расчеты с вкладчиками после отзыва у банка лицензии возможны только в ходе его ликвидации, для чего в целях защиты интересов кредиторов и самого банка необходимо зафиксировать всю его кредиторскую задолженность. Содержащийся в оспариваемой норме запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам (за исключением тех, которые указаны в самой норме) до создания ликвидационной комиссии, назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их дальнейшего обоснованного распределения между кредиторами на законных основаниях и направлен на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Конституционный суд РФ констатировал, что пункт 4 части четвертой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности устанавливает обеспечительные меры, направленные на сохранение денежных средств и имущества кредитной организации до решения вопроса о расчетах с кредиторами.

Данные меры представляют собой, по сути, правоограничения, из которых вытекает ограниченные правомочия собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежашим ему имуществом. Однако данные правоограничения не выступают основаниями перехода права собственности.

Таким образом, правовые последствия, связанные с отзывом лицензии, влекут невозможность осуществлять банком сделки, кроме тех, которые указаны в законе, и реализовывать обязательства по договорам перед иными участниками договорных отношений.

Данные правоограничения, изложенные в форме запретов, по сути, формируют меры правовосстановительного характера, направленные обеспечение интересов конграгентов банка в процессе осуществления процедуры банкротства кредитной организации.

Таким образом, отзыв лицензии выступает не только мерой сугубо пресекательного характера, направленной на оперативное пресечение деятельности кредитной организации, не соответствующей установленным пруденциальным (экономическим) критериям Банка России, но и носит правовосстановительный характер, связанный с вытекаюшими из ее применения правоограничениями, направленными на обеспечение интересов контрагентов кредитной организации по гражданско-правовым обязательствам.

В данном случае позиция Конституционного Суда подтверждает позицию Ю.М. Козлова о том. что меры административного принуждения могут носить двойственный характер, выполняя функцию не только пресечения правонарушений, но и востановления нарушеннхы прав.В этой связи анулирование лицензии к кредитной организации с одной стороны пресекает правонарушение, с другой может способствовать востановлению нарушенных прав клиентов Банка.

Следует отметить, что с момента проанализированного определения прошло более двадцати лет. Предписания, предусмотренные пунктами 1 и 4 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности, являвшихся предметом оспаривания в рамках конституционного правосудия, продолжают действовать, хотя и претерпели ряд изменений.

Так, в соответствии положениями с действующей редакцией Закона о банках и банковской деятельности в пункте 1 части 1 статьи 20 рассматриваемого закона определено, срок исполнения обязательств кредитной организации, возникших до дня отзыва лицензии, считается наступившим, если иное не предусмотрено Федеральным законом. При этом размер денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей кредитной организации, выраженных в иностранной валюте, определяется в рублях по курсу, установленному Банком России на день отзыва лицензии или на день, определенный Федеральным законом, либо в установленном им порядке.

Пункт 4 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности был дополнен положениями в соответствии с которыми, если иное не предусмотрено федеральным законом, до дня вступления в силу решения арбитражного суда о признании кредитной организации банкротом о ее ликвидации кредитной организации запрещается исполнение обязанности по уплате обязательных платежей, возникшей до дня отзыва лицензии, а также прекращение обязательств перед кредитной организацией путем зачета встречных однородных требований, за исключением случаев прекращения обязательств из финансовых договоров и определения нетто-обязательства в порядке Законом о банкротстве.

Следует отметить, что другим не менее важным определением Конституционного суда РФ, содержащего оценку правового характера отзыва лицензии, стало Определение от 14 декабря 2000 года № 268-О. В соответствии с положениями рассматриваемого акта Конституционного суда РФ «отзыв лицензии на осуществление банковских операций - это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Он не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России».

В Определении от 14 декабря 2000 года № 268-О было указано, что процессуальной формой закрепления принудительных мер к кредитной организации являются акты административно-властного характера, которые выносятся в форме предписаний. Данные акты могут быть обжалованы в суд в соответствии со частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, пунктом 2 статьи 11 ГК РФ и статьей 22 АПК РФ.

По сути, из этого вытекает, что кредитная организация имеет право до применения к ней санкции в виде отзыва лицензии обратиться с суд с целью обжалования судебных актов Банка России. Ненормативные акты Банка России могут обжаловаться в процессе рассмотрения заявления о признании недействительным приказа ЦБ РФ об отзыве лицензии.

Правовая полемика вокруг положений статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности не утратила свою актуальность и в последующие годы.

Так, 16 июля 2015 года Конституционный суд РФ вынес Определение № 1700, по заявлению ООО «Коммерческий банк строительной индустрии "Стройиндбанк"», который оспаривал конституционность пункта 6 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 484-ФЗ).

Заявитель исходил из того, что данное положение закона противоречит статьям 8 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации в части возможности применения несоразмерной ответственности в виде отзыва лицензии за незначительные нарушения законодательства о банковской деятельности.

В Определении Конституционного Суда РФ от 16.07.2015 N 1700-О отмечено, что согласно пункту 6 части первой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности, действовавшего в редакции до внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 484-ФЗ Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов и нормативных актов Банка России, регулирующих банковскую деятельность, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России, а также неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».

Согласно позиции Конституционного суда РФ, указанное положение закона установлено с целью соблюдения кредитными организациями положений нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, касающихся противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, то есть направлены на практическое воплощение положений части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

В данном Определении отзыв лицензии определен как санкция за неисполнение правовых предписаний, которые применяются в случае совершения нарушений неоднократно и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя, указанные в жалобе. Конституционный суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы заявителя.

Анализ положения Определения от 16.07.2015 N 1700-О показывает, что в нем с одной стороны отзыв лицензии определена как санкция, но не определен характер данной санкции, то есть не указано является ли данная санкция превентивной, пресекательной или направленной на обеспечение интересов участников кредитно-банковских отношений. Обусловленность применения санкции в виде отзыва лицензии применением Банком России мер воздействия в течении года за нарушение нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, актуализировало вопрос о правомерности применения Банком России в отношении кредитной организации двух принудительных мер за одни и те же нарушения.

Указанное определение не поставило окончательной точки в вопросе об оспаривании конституционности положений пункта 6 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности.

Так, 11 апреля 2019 года Конституционный суд РФ вынес определение № 866-О. Заявитель в лице ПАО банк «ЮГРА» оспаривал конституционность положений пункта 6 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности, согласно которому Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов нормативный актов ЦБ РФ, регулирующих банковскую деятельность, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России. По мнению заявителя, данный пункт 6 части 1 статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности противоречит части 1 статьи 50 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, так как допускает применение Банком России в отношении кредитной организации двух мер государственного воздействия за одни и те же нарушения.

Первоначально Банк России направляет предписание для их устранения, после чего осуществляет отзыв лицензии. При этом Банк России не оценивает действия, которые осуществляет кредитная организация по ликвидации вмененных ей нарушений, не учитывает вину в совершении нарушений и к последствиям установленных нарушений. Таким образом игнорируются требования справедливости и разумности.

Конституционный суд РФ, рассмотрев представленные доводы заявителя, отметил, что согласно пункту 6 части первой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случае неисполнения федеральных законов и нормативных актов Банка России, регулирующих банковскую деятельность, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.

Отзыв указанной лицензии, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, представляет собой решение Банка России, которое принимается в порядке и по основаниям, предусмотренным действующим законодательством. Принятие данного решения не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрет на совершение каких-либо банковских операций и представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований законодательства, регулирующего банковскую деятельность.

В рассматриваемом определении Конституционного суда РФ отмечено, что назначение временной администрации по управлению кредитной организацией и наложение моратория на уплату долгов ее кредиторам не тождественны принудительной мере, связанной с отзывом лицензии. При этом идентичность оснований и целей применения указанных не означают, что одни друг друга исключают или поглощают.

Конституционный суд РФ сослался на ранее вынесенное Определение от 16 июля 2015 года №1700-О, в котором отсутствует дефиниция отзыва лицензии, которое ставило бы данную санкцию в четко определенные рамки принципов юридической ответственности, исключая тем самым предупредительный и обеспечительный характер данной санкции, реализуемой в процессе банкротства.

Следует указать на некоторую терминологичесукую размытость такой меры административного воздействия как отзыв лицензии у кредитной организации. Данная мера по своей юридической рироде является мерой административного принуждения, предупредительного, пресекательного и наказательного характера. Однако Конституционный Суд определяет сущность данной менры, как меры исключительного характера.

Меры принудительного воздействия, применяемые к кредитной организации, оформляются в виде предписания, т.е. в форме акта, который имеет административно-властный характер. Кредитная организация еще до принятия Банком России решения об отзыве лицензии имеет право на оспаривание вынесенного предписания в суде и получения судебной оценки актов, вынесенных Банком России.

Конституционный суд РФ сослался на ранее высказанную им в Определении Конституционного суда РФ от 14 декабря 2000 года № 268-О позицию о том, что случае, если кредитная организация не воспользовалась правом на обжалование ненормативных актов Банка России, законность и обоснованность последних может быть предметом судебного разбирательства по заявлению о признании недействительным приказа Банка России об отзыве лицензии.

Конституционный суд РФ особо отметил, что оспариваемое заявителем положение закона предназначено обеспечить соблюдение кредитными организациями федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих банковскую деятельность; связывает отзыв лицензии с неоднократным применением в течение года к кредитной организации мер, предусмотренных Законом о Банке России, не предполагает произвольного применения и не ограничивает банк в конституционном праве на судебную защиту, включая проверку законности и обоснованности прежде принятых Банком России актов ненормативного характера при рассмотрении дела по заявлению о признании недействительным приказа Банка России об отзыве лицензии.

В Определении Конституционного Суда РФ от 11.04.2019 N 866-О отмечено, что заявитель усматривает противоречие Конституции Российской Федерации пункта 6 части первой статьи 20 Закона о банковской деятельности в том, что его положения предполагают отзыв лицензии у банка вопреки требованиям справедливости и соразмерности. Однако, как следует из материалов жалобы, вышестоящие суды, оставляя без изменения решение суда первой инстанции об отказе в признании недействительными соответствующих приказов Банка России, имели в виду, что отзыв лицензии у заявителя обоснован, не только пунктом 6 части первой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности, но, прежде всего, положениями пунктов 1 и 2 части второй статьи 20 указанного закона, которые обязывают ЦБ РФ отозвать такую лицензию по отдельно предусмотренным ими основаниям (например, норматив достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации ниже двух процентов; размер ее собственных средств (капитала) ниже минимального значения уставного капитала на дату ее государственной регистрации).

Таким образом, по мысли Конституционного суда РФ, реализация таких полномочий Банка России в упреждение угроз правам участников кредитных отношений, не позволяет утверждать о нарушении прав ПАО Банк «ЮГРА», пунктом 6 части первой статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности.

В Определении Конституционного суда РФ от 11.04.2019 N 866-О получили развитие ранее изложенные концептуальные интерпретационные положения Конституционного суда РФ о том, что предписания, и приказы об отзыве лицензии, вынесенные Банком России в форме ненормативного акта государственно-властного акта в отношении кредитных организаций являются отдельной мерой принуждения, которые могут оспариваться в судебном порядке вне зависимости друг от друга. Кроме того, отзыв лицензии является не право, а обязанностью ЦБ РФ. что вытекает из законоположений, предусмотренных пунктов 1 и 2 части второй статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности.

По мнению авторов настоящей статьи, одним из классифицирующих оснований мер административного принуждения, применяемых уполномоченными властными органами и должностными лицами, может стать тип источника права, в котором сформулированы правовые предписания, фиксирующие меры принудительного характера.

Так, меры административного принуждения целесообразно разграничить на кодифицированные меры административного принуждения, содержащиеся в КоАП РФ и меры административного принуждения, содержащиеся в иных нормативно-правовых актах. К числу кодифицированных мер административного принуждения следует отнести меры наказательного характера, и меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях. Административно-наказательные меры формируют институт административной ответственности. Фактическими основаниями их применения выступают административные правонарушения. Меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях, направлены не только на рассмотрение дел об административных правонарушениях, но и на пресечение противоправных действий (бездействий). Некодифицированные меры административного принуждения, то есть меры, не содержащиеся в КоАП РФ, содержатся в иных кодексах, например, в БК РФ и федеральных законах, однако основаниями их возложения являются нарушения, которые классифицируются по объективной стороне деяния, то есть по факту действия (бездействия). Наличие субъективной стороны указанных действий (бездействий) при возложении мер пресекательного характера во внимание не принимается. Объективное вменение нарушений кредитным организациям, за совершение которых предусмотрено возложение санкции в виде отзыва лицензии обусловило широкий спектр оснований применения данной меры административно-принудительного характера со стороны Банка России, и, как следствие, многочисленные обращения кредитных организаций, по отношению к которым данные санкции были применены.

Анализ актов Конституционного Суда Российской Федерации, связанных с рассмотрением отзыва лицензии важны для понимания характера и места данной меры административного принуждения в комплексе мер негативного характера, применяемых Банком России по отношению к кредитным организациям. Как уже отмечалось отзы лицензии у кредитной организации является мерой исключтельного характера.

Во-первых, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что право на отзыв лицензии является надзорной прерогативной Банка России, вытекающей из его правового статуса, закрепленного в Законе о Банке России и Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, применение данной меры к кредитным организациям, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, порождает комплекс негативных последствий, которые носят характер правоограничений в виде запретов, к числу которых относится запрет на совершение банковских сделок и исполнение обязательств перед контрагентами.

В-третьих, исходя из интерпретационного логики Конституционного Суда Российской Федерации, следует, что отзыв лицензии является трансграничной мерой административного принуждения, то есть является не только административно-пресекательной, но и административно-восстановительной мерой, поскольку порождаемые ей правоограничения направлены на обеспечение интересов конграгентов банка в процессе осуществления процедуры банкротства кредитной организации.

В-четвертых, исходя из интерпретационной логики, изложенной в актах Конституционного Суда Российской Федерации важно разграничивать меры административного принуждения, применяемые к кредитным организациям. Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией и наложение моратория на уплату долгов ее кредиторам представляют меры принуждения отличные от меры принуждения в виде отзыва лицензии. Схожесть оснований, функций, назначения и содержания применяемых принудительных мер, а также комплексный характер их применения, не означает что данные меры являются идентичными.

Библиография
1.
Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2014. – 321 с.
2.
Административная юрисдикция в финансовой сфере: учебник / М.А. Лапина, Н.Ф. Попова, Д.В.Карпухин; под ред. Г.Ф. Ручкиной. М., 2019.-218 с.
3.
Административная юрисдикция в финансовой сфере: монография / колл. авторов: под ред. М.А. Лапиной. М., ЮСТИЦИЯ, 2016. 236 с.
4.
Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд. М., 2010. 256 с.
5.
Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2005. 189 с.
6.
Куракин А.В., Карпухин Д.В., Саидов З.А. К вопросу о применении мер административного принуждения к микрофинансовым организациям // NB: Административное право и практика администрирования. 2019. № 3. С. 20-27.
7.
Куракин А.В., Карпухин Д.В. Пруденциальный компонент банковского надзора // NB: Административное право и практика администрирования. 2017. № 2. С. 10-19.
8.
Лапина М.А., Карпухин Д.В. Санкции за административные правонарушения в сфере экономики и финансов: анализ законодательства и пути совершенствования // Полицейская деятельность. 2015. №5. С. 325-342.
9.
Лапина М.А., Карпухин Д.В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере (КоАП РФ и БК РФ) // Финансовое право. 2014. N 8. С. 17-20.
10.
Лапина М.А., Карпухин Д.В., Комиссарова М.В. Сравнительно-правовой анализ порядка применения Банком России к кредитным организациям мер административного принуждения / М.А. Лапина, Д.В. Карпухин, Комиссарова М.В. // Банковское право. – 2014. – №5. – С. 40-49.
11.
Лапина М.А., Карпухин Д.В., Комиссарова М.В. Проблемы административной юрисдикции в области ценных бумаг // Банковское право. 2015. №1. С. 48-55.
References (transliterated)
1.
Administrativnoe pravo Rossiiskoi Federatsii: uchebnik dlya bakalavrov / otv. red. L.L. Popov. M., 2014. – 321 s.
2.
Administrativnaya yurisdiktsiya v finansovoi sfere: uchebnik / M.A. Lapina, N.F. Popova, D.V.Karpukhin; pod red. G.F. Ruchkinoi. M., 2019.-218 s.
3.
Administrativnaya yurisdiktsiya v finansovoi sfere: monografiya / koll. avtorov: pod red. M.A. Lapinoi. M., YuSTITsIYa, 2016. 236 s.
4.
Bakhrakh D.N. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik. 5-e izd. M., 2010. 256 s.
5.
Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo: uchebnik. M., 2005. 189 s.
6.
Kurakin A.V., Karpukhin D.V., Saidov Z.A. K voprosu o primenenii mer administrativnogo prinuzhdeniya k mikrofinansovym organizatsiyam // NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2019. № 3. S. 20-27.
7.
Kurakin A.V., Karpukhin D.V. Prudentsial'nyi komponent bankovskogo nadzora // NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2017. № 2. S. 10-19.
8.
Lapina M.A., Karpukhin D.V. Sanktsii za administrativnye pravonarusheniya v sfere ekonomiki i finansov: analiz zakonodatel'stva i puti sovershenstvovaniya // Politseiskaya deyatel'nost'. 2015. №5. S. 325-342.
9.
Lapina M.A., Karpukhin D.V. Sravnitel'no-pravovoi analiz mer gosudarstvennogo prinuzhdeniya v byudzhetnoi sfere (KoAP RF i BK RF) // Finansovoe pravo. 2014. N 8. S. 17-20.
10.
Lapina M.A., Karpukhin D.V., Komissarova M.V. Sravnitel'no-pravovoi analiz poryadka primeneniya Bankom Rossii k kreditnym organizatsiyam mer administrativnogo prinuzhdeniya / M.A. Lapina, D.V. Karpukhin, Komissarova M.V. // Bankovskoe pravo. – 2014. – №5. – S. 40-49.
11.
Lapina M.A., Karpukhin D.V., Komissarova M.V. Problemy administrativnoi yurisdiktsii v oblasti tsennykh bumag // Bankovskoe pravo. 2015. №1. S. 48-55.

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

Предмет исследования посвящен правовым основаниям «отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации в контексте конституционного судопроизводства». Однако речь идет просто о решениях КС РФ (их анализе), а не о конституционном судопроизводстве. В научной литературе чаще всего конституционное судопроизводство понимается как урегулированная специальными процессуальными нормами совокупность процессуальных действий и правоотношений, складывающихся между Конституционным Судом РФ и другими субъектами при рассмотрении и разрешении дел, связанных с охраной Конституции РФ.
Методология исследования – ряд методов, используемых автором: формально-юридический, анализ, логика и др.
Актуальность обоснована автором во введении к статье и выражается в следующем: «В настоящее время в действующем банковском законодательстве Российской Федерации сформирован … правовой механизм отзыва Банком России у кредитной организации лицензии …», «В нормативной основе данного механизма лежат правовые предписания федеральных законов и подзаконных актов, принятых ЦБ РФ».
Научная новизна не обоснована в исследовании автора.
Стиль, структура, содержание заслуживают особого внимания. Исследование имеет не все необходимые структурные элементы. Отсутствует постановка проблемы, цели и задачи, научная новизна, выводы (новые!).
Стиль работы хороший, она легко читается и носит исследовательский характер, но без должного анализа предыдущих исследований, а именно правовым основаниям «отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации». А такие исследования присутствуют.
Содержание отражает существо статьи.
Автор логично подводит читателя к существующей проблеме. В начале статьи автор акцентирует внимание читателя на предмете статьи. Он показывает, что «…Поскольку отзыв лицензии кредитной организации на осуществление банковских операций является мерой широко распространенной, логичным выглядит постановка вопроса о перспективах оспаривания приказов ЦБ РФ об отзыве лицензий у кредитных организаций». Но это административный процесс, но не конституционное судопроизводство. При этом автор анализирует вопрос «административного принуждения» через призму учебной литературы и ничего нового не привносит этим.
Автор отмечает «Особый интерес для оспаривания представляют нормативные предписания, которые устанавливают правовые последствия отзыва у кредитной организации лицензии ….».
Автор, переходя к анализу определения «Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 N 182-О», использует ссылки на само определение и пересказывая его положения, отмечает: «Таким образом, заявитель оспорил норму, содержащуюся не в законе, а в подзаконном акте Банка России. Конституционный суд РФ отметил, что установление несоответствия акта государственного или иного органа закону отнесено в соответствии со статьей 120 (часть 2) Конституции Российской Федерации к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов и не подведомственно Конституционному суду РФ». И здесь КС РФ говорит об административном судопроизводстве.
Основываясь на определении КС РФ, автор отмечает: «…анализ положений рассматриваемого акте позволяет сделать ряд выводов о характере правовых последствий, связанных с мерой административного принуждения – отзывом лицензии у кредитной организации на осуществление банковских операций».
Из определения КС РФ следует промежуточный итог: «Таким образом, отзыв лицензии у кредитной организации на осуществление банковских операций, выступает не только мерой сугубо пресекательного характера, направленной на оперативное пресечение деятельности кредитной организации, не соответствующей установленным пруденциальным (экономическим) критериям Банка России, но и носит правовосстановительный характер, связанный с вытекаюшими из ее применения правоограничениями, направленными на обеспечение интересов контрагентов кредитной организации по гражданско-правовым обязательствам».
Далее автор анализирует другие определений КС РФ и показывает, что КС РФ, подтверждая свои же выводы, говорит о том, что «…При этом Конституционный суд РФ сослался на ранее вынесенное Определение от 16 июля 2015 года №1700-О», «Конституционный суд РФ сослался на ранее высказанную им в Определении Конституционного суда РФ от 14 декабря 2000 года № 268-О…», «В Определении Конституционного суда РФ от 11.04.2019 N 866-О получили развитие ранее изложенные концептуальные интерпретационные положения Конституционного суда РФ о том, что предписания, и приказы об отзыве лицензии у кредитной организации на совершение банковских операций, вынесенные Банком России в форме ненормативного акта государственно-властного акта в отношении кредитных организаций являются отдельной мерой принуждения…».
В заключение автор подводит итог: «Анализ актов Конституционного Суда Российской Федерации, связанных с рассмотрением отзыва лицензии у кредитной организации на осуществление банковских операций важны для понимания характера и места данной меры административного принуждения в комплексе мер негативного характера, применяемых Банком России по отношению к кредитным организациям» и приводит свои доводы. Учитывая, что, по нашему мнению, ничего нового в этом нет! Автор, в частности отмечает, что «право на отзыв лицензии является надзорной прерогативной Банка России …», «исходя из интерпретационной логики, изложенной в актах Конституционного Суда Российской Федерации важно разграничивать меры административного принуждения…» и др.
Как нам кажется, приведены конкретные, но не дающие для практики и теории выводы.
Необходимо констатировать, что журнал, в который представлена статья является научным, и авторы направили в издательство статью, не полностью соответствующую требованиям, предъявляемым к научным публикациям, в частности для научной полемики они практически НЕ обращаются к текстам научных статей оппонентов по вопросу «отзыва лицензии», тем более по вопросу «в контексте конституционного судопроизводства». Помимо этого статья скорее всего должна была бы направлена в журнал по административному процессу. Все ссылки в основном на административный процесс и сам автор говорит о мерах «административного принуждения».
Библиография не полная и содержит ссылки на административное право, меры «административного принуждения» и административную юрисдикцию, к которым автор обращается. Это не позволяет автору правильно определить проблемы и поставить их на обсуждение. Он, исследовав определения КС РФ (1999г., 2000г, 2015 и 2019г.г.), пытается раскрыть предмет статьи.
К замечаниям можно также отнести и отсутствие «конституционного судопроизводства», скорее речь идет об использовании решений КС РФ (в определениях КС РФ).
Апелляция к оппонентам в связи с вышесказанным по основному вопросу, поставленному в статье, практически отсутствует. Автором НЕ используется материал других исследователей.
Выводы – работа требует доработки и в первую очередь с точки зрения анализа исследований оппонентов, которые этой проблемой занимаются. Интерес читательской аудитории пока будет отсутствовать.

Результаты процедуры повторного рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

В представленной на рецензирование рукописи анализируются акты Конституционного Суда Российской Федерации, предметом рассмотрения которых являлась статья 20 Закона о банках и банковской деятельности, посвященная праву Центрального банка Российской Федерации отозвать у кредитных организаций лицензию ввиду нарушения последними банковского и иного законодательства.
Автор изучил исчерпывающий список определений Конституционного Суда по данному вопросу с целью определить позицию суда на правовую природу данной меры административного принуждения.
В качестве методов научного познания в исследовании применены методы анализа и синтеза, аналогии, моделирования. Среди специальных методов использованы формально-юридический и эмпирический методы.
Данная тематика возможно покажется обыденной в свете последних событий в экономике и социальной сфере. Однако, проблематика оснований отзыва лицензии на осуществление банковской деятельности и правомерности действий Банка России по этому поводу являются актуальными и сегодня, в преддверии новых предбанкротных состояний в банковской сфере.
Научная новина рукописи видится в преломлении теории административного права о мерах принуждения к конкретным финансовым правоотношениям. Кажется также интересным вывод автора о том, что отзыв лицензии является одновременно мерой не только мерой сугубо пресекательного характера, но и носит правовосстановительный и наказательный характер. При этом данное заключение основывается на интерпретационных положениях актов Конституционного Суда Российской Федерации и доктрине административного права. Здесь же он признает отзыв лицензии исключительной мерой административного принуждения.
Публикация разделена на 3 части. В первой части, которую следует считать базой для дальнейшего исследования, автор рассмотрел разные дефиниции административного принуждения из науки административного права, проанализировал классификации мер административного принуждения. Во второй части прокомментированы определения Конституционного Суда РФ, посвященные оценке конституционности статьи 20 Закона о банках и банковской деятельности (определения КС РФ от 05.11.1999 N 182-О; от 14 декабря 2000 года № 268-О; от 16.07.2015 № 1700; от 11.04.2019 № 866-О). В третьей части сформулированы основные выводы по результатам проведенной работы.
Замечание к публикации только одно. Некоторые предложения не окончены, а в некоторых имеются опечатки, которые следует устранить. Так, например, автор пишет «У исследователей проблемы административного принуждения концептуальных расхождений по интерпретации данной категории.», по всей видимости пропущено какое-то слово. Другая неточность - «Целями административного принуждения является принуждение субъекта к субъекта правоотношения к совершению….» также требует корректировки.
Между тем общее впечатление о публикации положительное. Материал изложен на высоком профессиональном уровне, грамотно и последовательно.
На основании изложенного, полагаем, что статья будет интересна читателям и может быть рекомендована к опубликованию.
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.
Сайт исторического журнала "History Illustrated"