Классификация норм-гарантий, обеспечивающих законность при осуществлении административно-деликтного производства в уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системе Российской Федерации

Поникарова Татьяна Владимировна старший преподаватель-методист, Академия Федеральной службы исполнения наказаний 390026, Россия, г. Рязань, ул. Пушкина, 35, кв. 82 Ponikarova Tat'yana Vladimirovna Senior Lecturer and Methodologist at the Academy of the Federal Penitentiary Service  390026, Russia, Ryazan, ul. Pushkina, 35-82 kafedra-aifp@yandex.ru

Обеспечение законности всегда является актуальным направлением в научной деятельности^[1], в том числе и в административной деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (далее УИС) России.

К элементам, обеспечивающих законность в рассматриваемой области общественных отношений, автор относит конкретные правовые гарантии законности. К гарантиям ученые относят различные по своему содержанию нормативно-правовые средства ^[2]. Кроме того, существует мнение, что все процессуальные нормы, устанавливающие строго определенный порядок процессуальных действий, являются гарантиями ^[3].

Однако представляется, что далеко не все административно-процессуальные нормы выступают в качестве гарантий. Назначение административно-процессуальных норм состоит в том, чтобы обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм. Вмес­те с тем обеспечение реализации материальных норм еще не означает обес­печение законной реализации самих административно-процессуальных норм. Задача же норм-гарантий состоит не только в том, чтобы обеспечить посредством установления процессуальных норм законную реализацию норм материальных (это в большей степени свойственно про­цессу правотворчества), но и в обеспечении законного применения самих процессуальных норм.

Одновременно, на наш взгляд, необходимо отметить, что некоторые материальные правовые нормы являются гарантиями в рассматриваемой деятельности. В качестве таковой, например, выступает часть 2 статьи 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Согласно данной правовой норме «никто, кроме государственных органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в служебную деятельность персонала», в том числе и в административную.

Поэтому, как нам представляется, подобные материальные правовые нормы, безусловно, являются гарантиями, так как они непосредственно направлены на обеспечение и реализацию законности в правоохранительной деятельности УИС. Учитывая это обстоятельство, данные гарантии следует классифицировать по функциональному признаку. Например, на материальные и процессуальные.

Кроме того, нормы-гарантии в административно-деликтном производстве УИС надлежит классифицировать по форме их выражения:

– нормы, зафиксированные в качестве правовых принципов (в соответствии со статьей 1.4 КоАП РФ все участники административно-деликтных отношений равны перед законом). Следовательно, данный принцип можно рассматривать в качестве нормы-гарантии.

– нормы, выступающие в виде прав (ст. 25.1 КоАП РФ закрепляет право лица, в отношении которого ведется производство по делу знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы.

Считаем, что это право выступает в качестве важнейшей нормы-гарантии защиты нарушенных прав и свобод граждан) и обязанностей (ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ обязывает должностного лица УИС вручить под расписку копию постановления по делу об административном правонарушении физическому лицу, в отношении которого оно вынесено. В данном примере «обязанность» выступает как гарантия реализации прав и свобод граждан в анализируемой правоохранительной деятельности УИС);

– нормы, приобретающие характер конкретной ответственности (нормы, закрепляющие ответственность рассматриваются нами в качестве гарантии);

– нормы, определяемые как юридические факты (точное описание юридических фактов, например, в ст. 24.5 КоАП РФ ориентирует должностных лиц ФСИН России на правомерную реализацию соответствующих норм, регламентирующих административно-деликтные производства в УИС);

– нормы, обозначенные в виде контроля (ст. 38 закона РФ от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», закрепляет контроль за деятельностью, в том числе и административно-деликтной, в уголовно-исполнительной системе). Следовательно, нормы, закрепляющие подобный контроль мы рассматриваем их как гарантии.

– нормы, зафиксированные в виде надзора (В соответствии с Федеральным законом РФ от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура осуществляет надзор за законностью во всех сферах и областях управленческой деятельности).

Этот надзор распространяется и на диапазон административной юрисдикции в УИС.

Рассматривая нормы-гарантии в административно-деликтных производствах УИС, нельзя не упомянуть о том, что все нормы права образуют единую, целостную, иерархически разветвленную систему, между элемен­тами которой существуют структурные, функциональные и другие связи. Благодаря наличию таких связей реализация каждой конкретной правовой нормы непосредственно зависит от действенности других норм права, ко­торые тем или иным образом с ней связаны.

Так, реальность неприкосно­венности личности обусловливается действием многочисленных норм уголовного, уголовно-процессуального и административного права. К примеру, в соответствии со статьей 27.3 и 27.5 КоАП РФ административное задержание лица, совершившего соответствующее правонарушение, может производиться лишь уполномоченными на то органами (должностными лицами) на срок более трех часов. В исключительных случаях, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Поэтому, как справедливо отмечается в юридической литературе, в широком смысле любая правовая норма, поддерживающая, «обслуживающая» действие другой нормы, может рассматриваться как гарантия последней.

Рассматриваемые нормы-гарантии направлены на обеспечение, как интересов сотрудников УИС, так и граждан. Они нацелены на право­мерную и полную реализацию всех необходимых в каждом конкретном случае административно-правовых норм и могут быть осуществлены в той или иной степени всеми участниками соответствующих правоотношений. Поэтому указанные выше субъекты данных отношений мы рассматриваем в качестве научного критерия анализируемой классификации.

Следовательно, в зависимости от субъектов, участвующих в административно-деликтном процессе, нормы-гарантии необходимо классифицировать на следующие виды:

а) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию прав и свобод граждан в административно-деликтном производстве, осуществляющим должностным лицом УИС;

б) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию полномочий должностных лиц УИС в их административно-деликтном производстве.

Проанализируем вышеуказанные виды норм-гарантий в предложенном порядке.

Так, гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы. Например, гражданин обжалует постановление о наложении административного наказания. Он может направить жалобу в суд или адресовать ее вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). В данном случае жалоба рассматривается нами как норма-гарантия в административно-деликтном производстве УИС.

Важной нормой-гарантией, обеспечивающей реализацию прав и свобод граждан в рассматриваемой сфере деятельности УИС, является ответственность должностных лиц ФСИН России, нарушающих возложенные на них обязанности по охране прав личности.

Строгая регламентация осуществления доставления, административного задержания, проверки документов, личного досмотра, изъятия вещей и другие меры принудительного характера рассматриваются нами как нормы-гарантии, направленные на реализацию прав и свобод граждан в административно-деликтном производстве УИС России.

К нормам-гарантиям следует отнести и некоторые процессуальные нормы, способствующие реализации прав и законных интересов граждан в исследуемой сфере деятельности. Так, например, при рассмотрении дела об административном правонарушении лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью адвоката обжаловать постановление по делу.

Соблюдение интересов потерпевшего в производстве по делу об административном правонарушении обеспечивается правами, предусмотренными ему в соответствии со статьей. 25.2 КоАП РФ.

В качестве нормы-гарантии, направленной на реализацию прав, свобод и законных интересов личности в исследуемом процессе, следует рассматривать положение Конституции Российской Федерации. Часть 3 статьи 55 Основного устройства страны устанавливает, что всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо лишь на основании и в порядке, предусмотренном законом. Это положение распространяется и на административно-деликтную сферу деятельности уголовно-исполнительной системы России.

К подобным нормам-гарантиям необходимо причислить и пункт 2 статьи 13 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», который предусматривает обязанность учреждений, исполняющих наказания создавать условия для обеспечения правопорядка и законности в своей деятельности, в том числе и в административно-деликтной области общественных отношений.

Нормой-гарантией также является обязанность должностного лица УИС, например, при осуществлении административного задержания несовершеннолетнего, уведомлять его родителей или иных законных представителей. Такое уведомление способствует законной реализации положений статьи 27.3. КоАП РФ, а также прав и свобод гражданина, не достигшего 18-ти лет.

Участие понятых, например, при производстве личного досмотра и досмотра вещей у граждан, задержанных в административном порядке, также выступает в качестве гарантии. Для контроля за законностью данного досмотра установлен круг лиц, которые обязаны присутствовать при производстве этих действий.

Так, например, личный досмотр осуществляется лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола.

Кроме того, эти указанные выше действия в процессе реализации обязаны отражаться в протоколе о производстве личного досмотра либо должна быть произведена соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании.

Нормой-гарантией для граждан служит процессуальный порядок осуществления мер, обеспечивающих производство по делу. В данном случае гарантией против незаконного применения подобных мер в отношении граждан выступает нормативно закрепленные цели реализации этих мер. Однако не все из перечисленных целей могут рассматриваться в качестве самостоятельных оснований для реализации указанных мер, обеспечивающих производство по соответствующему делу.

Так, установление личности гражданина не создает оснований, например, для производства административного задержания. Это может служить лишь условием для подобного задержания лица в том случае, когда имеются фактические данные о подозрении его в совершении правонарушения. Но существующее нормативное закрепление рассматриваемой цели может быть истолковано субъектом правоприменения именно как основание для реализации того же административного задержания. А ведь как утверждал ученый в области административного права А.П. Коренев, «правильно понятые правила применения нормы административного права – гарантия охраны прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц» ^[4]. Вследствие этого вполне целесообразно было бы самостоятельно выделить в рассматриваемой либо отдельной норме основания применения не только административного задержания, но и всех мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении.

Нормой-гарантией законного применения того же задержания является отказ задержанного от подписания протокола, что должно быть непременно отражено в этом документе, а также копия протокола об административном задержании, которая вручается задержанному лицу по его просьбе.

Кроме того, установление срока анализируемого задержания лица, который исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления, тоже следует рассматривать как норму-гарантию в анализируемой сфере деятельности.

Как было указано ранее, существенной гарантией, обеспечивающей защиту прав граждан, является их конституционное право на обжалование противозаконных действий должностных лиц УИС. Поэтому конкретное обжалование гражданином, например, постановления по делу об административном правонарушении, рассматривается как норма-гарантия, способствующая правомерной реализации правового статуса граждан в данном административно-деликтном производстве УИС.

В качестве нормы-гарантии для граждан следует причислить и пункт 2 части 1 статьи 25.11. КоАП РФ, который предусматривает участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Само участие прокурора обеспечивает законность при осуществлении производства по делу об административном правонарушении. Это обеспечение находит выражение в том, что прокурор реагирует на нарушение законности, например, выносит протест на постановление по делу об административном правонарушении. Его участие в рассматриваемой деятельности дисциплинирует субъектов административной юрисдикции. Это подтверждается и результатами опроса сотрудников УИС.

Так, на вопрос анкеты «Дисциплинирует ли поведение должностных лиц УИС при осуществлении административно-деликтного производства, если в деле участвует прокурор»? Положительно ответили многие опрашиваемые респонденты (91%). Стало быть, само участие прокурора, его надзор за законностью при осуществлении должностными лицами УИС административно-деликтного производства, следует рассматривать как норму-гарантию в анализируемой сфере общественных отношений.

Обязанность вручения копии постановления лицу, в отношении которого оно вынесено, например, должностным лицом УИС, а также потерпевшему по его просьбе мы тоже рассматриваем как норму-гарантию (ч. 2. ст. 29.11 КоАП РФ), потому что она, с одной стороны, обеспечивает законность принятия решения, а с другой – создает условия для его последующего обжалования.

Таким образом, можно констатировать, что проанализированная группа норм-гарантий, обеспечивающих реализацию прав, свобод и законных интересов граждан в административно-деликтном производстве, осуществляющим должностным лицом УИС, позволяет глубже раскрыть правовую природу и специфику гарантий в этой области общественных отношений.

Разберем следующую группу норм-гарантий.

Нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию полномочий должностных лиц УИС в их административно-деликтном производстве.

В части 2 статьи 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» содержится положение, которое закрепляет гарантию в правоохранительной деятельности сотрудников УИС (в том числе административно-юрисдикционной). В соответствии с указанной выше нормой-гарантией «никто, кроме государственных органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в служебную деятельность персонала».

Нормы-гарантии в анализируемой деятельности определяют границы полномочий должностных лиц УИС. Так, например, в статье 22.2 КоАП РФ отмечается, что дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах своих полномочий должностными лицами, указанными в главе 23 настоящего Кодекса. В статье 23.4 КоАП РФ обозначены конкретные полномочии должностных лиц УИС, имеющих право рассматривать указанные выше дела, отнесенные непосредственно к их компетенции.

К аналогичным нормам-гарантиям следует отнести нормы, закрепляющие ответственность, которая, по нашему убеждению, является одним из способов правового гарантирования. Так, например, часть 1 статьи 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» прямо закрепила такую важную норму-гарантию, как обязанность граждан и должностных лиц выполнять законные требования сотрудника УИС России. Прежнее законодательство лишь подразумевало, что каждое лицо, к ко­торому обращено законное требование данного сотрудника, обязано его исполнить. Отсутствие подобной нормы создавало благоприятную почву для различных конфликтов между гражданами и работниками уголовно-исполнительной системы не только в административно-деликтной, но и в других сферах деятельности. Поэтому законодатель в части 1 статьи 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» зафиксировал, что «неисполнение законных требований персонала, а также дей­ствия должностных лиц и граждан, препятствующие исполнению пер­соналом своих обязанностей, влекут за собой ответственность в уста­новленном законом порядке».

В настоящее время конкретная административная ответственность граждан и иных лиц за неисполнение законных требований работников уголовно-исполнительной системы, в том числе и в административно-деликтном производстве, предусмотрена статьей 19.3 КоАП РФ.

Следует сказать, что до принятия Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также КоАП РФ, степень правоприменения сотрудника УИС существенно снижалась на практике. Это было вызвано следствием укоренившейся среди прокурорских и судебных работников презумпции недоверия к данным сотрудникам, а также подзаконной регламентацией многих правовых положений, устанавливающих административно-деликтный процесс в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системе. Несмотря на то, что сотрудник УИС – лицо государственное, принявшее присягу на верность закону и народу, морально-психологические качества, которого проверялись и оценивались при приеме на службу, тем не менее, в прокуратуре и суде его заявления и показания часто немотивированно отвергались либо не принимались во внимание. От них, попросту говоря «отмахивались» как от показаний так называемых «заинтересованных лиц».

С принятием указанных выше нормативных актов (особенно КоАП РФ), резко увеличилась степень правовой защищенности сотрудников УИС при реализации ими положений законов, регламентирующие административно-деликтные производства в сфере УИС.

Так, например, Кодекс РФ об административных правонарушениях на сегодняшний день предоставляет право должностным лицам УИС осуществлять доставление, административное задержание, проводить личный досмотр и досмотр вещей, изымать запрещенные вещи и документы. Ранее перечисленные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях были регламентированы исключительно ведомственными подзаконными нормативными актами, что естественно резко снижало уровень правовой защищенности сотрудников УИС при реализации ими норм права, устанавливающих административно-юрисдикционный процесс в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системе. Стало быть, анализируемые выше федеральные законы представляются гарантом в рассматриваемой сфере деятельности.

В качестве существенной нормы-гарантии для сотрудников УИС можно рассматривать статью 62 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которая предоставляет работникам УИС право на обжалование в суд, например, приказа об увольнении.

Значительно расширила эту возможность часть 1 статьи 65 анали­зируемого Положения. В ней предусмотрено, что сотрудники уголовно-исполнительной системы, признанные в установленном порядке незаконно или необоснованно перемещенными по службе, отстраненными от занимаемой должности либо пониженными в должности, лишенными специального звания либо сниженными в специальном звании, а также незаконно уволенными из органов, подлежат восстановлению соответ­ственно в должности, специальном звании и на службе. Речь идет о слу­чаях, когда сотрудник не согласен с принятым в отношении его решением о перемещении по службе, отстранении и понижении в должности, ли­шении или снижении в специальном звании и увольнении из органов. В этих случаях Положение предусматривает возможность судебного об­жалования, действий должностных лиц органов управления.

Таким образом, приведенная классификация норм-гарантий не является исчерпывающей, она дается для более глубокого понимания анализируемой проблемы. Отмеченные различные нормы-гарантии находятся в тесной взаимосвязи друг с другом и представляют единую систему, способствующую должному осуществлению административно-деликтных производств в пенитенциарной системе России.

Список литературы

1. Куракин А.В. (в соавторстве) Актуальные проблемы законности и противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. – М.: Маросейка. 2012.

2. Поникаров В.А. Гарантии законности в административной деятельности милиции: Дис. … канд. юрид. наук. М.: МЮИ МВД России, 1998. С. 36-44.

3. Гранин А.Ф. Гарантии социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. Киев. КВШ МВД СССР, 1982. С. 44.

4. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 66.

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи