Закономерности развития российского конституционного права в постсоветское время

Аничкин Евгений Сергеевич доктор юридических наук профессор кафедры конституционного и международного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Алтайский государственный университет", Почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации 656049, Россия, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Проспект Социалистический, 68, каб. 202а Anichkin Evgenii Sergeevich Doctor of Law Professor, the development of Constitutional and International Law, Altai State University 656049, Russia, Altaiskii krai, g. Barnaul, ul. Prospekt Sotsialisticheskii, 68, kab. 202a rrd231@rambler.ru Другие публикации этого автора

Юридическая наука всегда отличалась повышенным интересом к осмыслению сущности и развития тех или иных правовых процессов и явлений. Не остается в стороне и конституционно-правовая доктрина, нацеленная на познание природы и формирования отдельных конституционных принципов, институтов и источников. Вместе с тем наблюдается определённый дефицит обобщающих исследований, в рамках которых на мета-уровне представлен анализ развития отечественного конституционного права в целом, либо в определенные периоды его эволюции. В этой связи очевидную актуальность имеет проблематика закономерностей развития современного конституционного права России. Закономерности позволяют выявить качественное своеобразие отечественного конституционного права в новейшее время как в сравнении с предшествующими этапами его развития, так и на фоне современного зарубежного конституционализма.

Методологической основой исследования стал широкий комплекс общих и специальных методов научного познания. В качестве общенаучных методов были использованы диалектический, анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование. В качестве специальных методов были применены исторический, сравнительный, системно-структурный, формально-юридический.

Исторический метод позволил изучить условия и процессы становления, развития и трансформации отечественного конституционного права в постсоветское время с учётом меняющегося общественно-политического контекста. С помощью сравнительного метода осуществлен анализ отечественного конституционно-правового регулирования на фоне предшествующих этапов развития конституционного права и современного зарубежного конституционализма, выявлены отличительные черты развития современного конституционного права России. Системно-структурный метод применялся в ходе изучения иерархических, пространственных и предметных элементов современного конституционного права для уточнения их содержания и соотношения между собой. Посредством формально-юридического метода было произведено исследование доктринальных, законодательных и правоприменительных источников, позволивших сформировать логику изложения материала и понятийный аппарат заявленной темы.

О научной новизне свидетельствует сама постановка темы, поскольку в отечественной конституционно-правовой науке отсутствуют специальные комплексные исследования закономерностей развития современного конституционного права. Существующие работы направлены на характеристику отдельных черт развития конституционного права, но не на их системную оценку. В частности, исследованию преемственности в отечественном праве посвящены работы К. В. Арановского, С. П. Булавина, К. В. Чувилкина; рецепции – диссертация А. И. Дудко; интернационализации – работы М. А. Амировой, И. А. Умновой; цикличности – труды А. Ю. Барсукова, А. Н. Медушевского, Ю. А. Тихомирова, а тенденциям развития предмета конституционного права публикации Н. С. Бондаря, В. В. Комаровой, Е. А. Лукьяновой и А. М. Осавелюка. Однако указанные учёные рассматривают перечисленные явления изолированно друг от друга, в связи с чем взгляд автора на содержание той или иной закономерности не всегда совпадает с ранее опубликованными представлениями. Более того, ряд значимых вопросов, в частности, о соотношении конституционной самобытности и универсальности, не нашли должного отражения в конституционно-правовой доктрине. Это свидетельствует о том, что степень разработанности заявленной темы остаётся недостаточной и обусловливает ее дальнейшее исследование.

Прежде всего необходимо определиться с пониманием закономерности. Как известно, любая закономерность есть доминирующее, устойчивое, регулярное направление в развитии чего-либо. Говоря о юридической, а точнее государственно-правовой закономерности хотелось бы взять за основу обстоятельное определение этого явления, предложенное и обоснованное Ю. Ю. Ветютневым. По мнению учёного, государственно-правовую закономерность следует дефиницировать, как «объективную, систематическую, логически обоснованную повторяемость взаимосвязанных фактов в сфере государства и права» ^{[1, с. 36]}. Именно заложенные в определении признаки позволяют отличить закономерность от иных явлений (простая тенденция, случайное совпадение и т. п.). Опираясь на данное понимание закономерности, полагаем возможным выделить и раскрыть следующие закономерности эволюции отечественного конституционного права в постсоветский период: преемственность, рецепция, интернационализация, цикличность, расширение предмета отрасли и обновление его содержания. Именно перечисленные закономерности являются предметом исследования в настоящей статье.

Преемственность. Вообще преемственность в праве является фактором стабильности и самобытности правовой системы того или иного государства. Сказанное в полной мере справедливо для преемственности конституционного развития как ключевой предпосылки «поступательного, эволюционного и цивилизованного развития государства» ^{[2, с. 12]}. Выявление преемственности предполагает реконструкцию динамики конституционно-правового развития нашей страны на протяжении длительного исторического периода, своеобразное соединение прошлого и настоящего. С учётом традиционных этапов конституционного развития российского государства и общества можно вести речь между дореволюционным и советским, дореволюционным и современным, а также советским и современным периодами развития конституционного права. Фокусируя внимание на постсоветском (современном) конституционном праве, наблюдаются проявления его континуитета как с советским, так и дореволюционным правом.

Преемственность представляет собой заимствование из собственного прошлого прошедших проверку временем, наиболее устойчивых и оправдавших себя правовых институтов, явлений, ценностей. Она не является искусственным «перенесением» старых норм в новые реалии, а, по справедливому замечанию К. В. Чувилкина, представляет собой восприятие и развитие именно социально полезных элементов (институтов) предшествующего этапа развития государства ^{[2, с. 9]}. Иными словами, правовые компоненты прошлой исторической эпохи или эпох находят свое место в новой правовой системе этой же страны, доказывая свою жизнеспособность и адаптивность. Во многом это естественный и добровольный процесс, основанный на учёте накопленного конституционно-правового опыта в современном нормотворчестве.

В отечественном конституционном праве постсоветской эпохи сохраняются и отражаются традиции предшествующих периодов развития российской государственности. Они подчёркивают самобытность российского конституционного права в целом и содержательное своеобразие его отдельных институтов, в частности. Полагаем возможным выделить следующие черты преемственности современного конституционного права с предшествующими этапами его развития. Преимущественно эти черты охватывают только институты конституционного права, регулирующие организацию и функционирование верховной государственной власти.

1. Доминирующая и всеохватная власть Президента РФ как главы государства. Как известно, Президент РФ занимает особое и самостоятельное положение в системе верховной государственной власти, обладает обширными и ключевыми полномочиями во всех сферах общественной жизни, существенно влияет на высшие органы государственной власти федерального и регионального уровней. Данный статус Президента РФ обусловлен не только раскладом политических сил накануне принятия Конституции РФ 1993 г., и уверенной победой Б. Н. Ельцина над законодательной властью того времени, но и вековыми традициями всевластия главы российского государства (царя, императора, генерального секретаря партии).

2. Явный дисбаланс между законодательной и исполнительной ветвями власти. В классическом варианте разделение властей в России получило конституционно-правовое закрепление только в постсоветское время, но многие черты представительной демократии и самостоятельно функционирующей исполнительной власти наблюдались и ранее. При этом атрибутом конституционного устройства страны (за исключением нескольких кратковременных периодов) являлась вертикаль сильной исполнительной власти на фоне слабых представительных органов. С учётом условий принятий действующей Конституции этот диспаритет заложен и в ней. Неудивительно, что вскоре после ее принятия депутатами неоднократно предлагались законопроекты о поправках к Конституции РФ, нацеленные на расширение полномочий палат Федерального Собрания и усиление парламентского контроля над Правительством РФ ^{[3, с. 288-292]}. Вместе с тем ряд конституционных изменений последних лет (ежегодная отчётность Правительства РФ перед Государственной Думой, возможность проведения парламентских расследований, планируемое в предложенном Президентом РФ законопроекте о поправках к Конституции РФ утверждение Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров) свидетельствуют об усилении российского парламента в системе верховной власти.

3. Глубоко укоренившиеся традиции централизма политической жизни, управленческих процессов и правового регулирования, бюрократизации экономической и социальной сферы, имеющие в своей основе длительную историю построения монархического, унитарного и недемократического государства. Российская действительность всегда характеризовалась тотальностью государственной власти и ее вмешательством во все сферы жизнедеятельности, а «государственная политика осуществлялась в ритме задаваемом сверху» ^{[4, с. 300]}. Это находит немало проявлений в современном конституционном праве. Так, федеративная форма государственного устройства России характеризуется наличием мощных унитарных начал. С одной стороны, это объясняется историческим прошлым: в дореволюционный период Россия была жёстко унитарным государством, а в советское время – своеобразной «полуфедерацией». С другой стороны, центростремительные тенденции во внутрифедеративных отношениях неуклонно наблюдаются и в постсоветский период, особенно в последние годы (централизация законодательного регулирования сферы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, фактическое «опустошение» сферы остаточного ведения субъектов Федерации, укрупнение ряда субъектов РФ, установление мер конституционной ответственности высших органов государственной власти субъектов РФ и т. п.). В России всегда, как отмечает А. Н. Медушевский, «доминирующей оказывается такая модель, которая позволяет восстановить реальный контроль центра (в виде возвращения к унитаризму, квазифедерализму или выстраивания единой властной вертикали)» ^{[5, с. 39]}.

4. Федерация национального типа. Неотъемлемой чертой российской конституционно-правовой действительности был и остаётся мультикультурализм, как сложный симбиоз исторических, национально-культурных, конфессиональных, ментальных и иных особенностей народов, населяющих Российское государство. Соответственно, многонациональный состав Российской Федерации обусловливает формирование ряда субъектов (республик, автономных округов, автономной области) по национальному принципу. Более того, обеспечение баланса интересов «совокупного» Российского государства и такой разновидности его субъектов как республики повлекло за собой необходимость признания последних на уровне основного закона «государствами» в составе России (ст. 78 Конституции РСФСР 1978 в ред. от 21.04.1992, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ 1993).

5. Реставрация в современном отечественном конституционном праве отдельных элементов конституционализма предшествующего периода. Главным образом, это возрождение конституционных явлений дореволюционного периода, таких как институт губернаторства, мировая юстиция, суд присяжных. Однако при общем отторжении советского конституционного опыта наблюдается и его проникновение в современное конституционное пространство. В частности, это ряд действующих в постсоветское время и до сих пор сохраняющих частичную юридическую силу законодательных актов советского периода: законы РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» ^[6], «О языках народов Российской Федерации» (в ред. от 12.03.2014) ^[7], «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» ^[8] и др.

Рецепция. В постсоветский период ведущая отрасль российского права испытывала, особенно в 1990-е гг., устойчивое влияние зарубежного конституционно-правового опыта и продолжает подвергаться определённой рецепции в настоящее время. Как известно, рецепция представляет собой восприятие элементов правовой системы другого государства, их полное или частичное формальное заимствование, зачастую сопровождающееся адаптацией иностранных конституционно-правовых практик к отечественным условиям. Однако некоторые исследователи понимают рецепцию иначе. Так, С. П. Булавин именует заимствование правом того или иного государства положений современных ему правовых систем «преемственностью по горизонтали (внешней рецепцией)», выделяя наряду с ней «преемственность по вертикали (внутреннюю рецепцию») ^{[9, с. 104]}. Т. С. Масловская взаимовлияние конституционно-правового регулирования различных государств называет «интернационализацией» конституционного права ^{[10, с. 46]}, хотя последнее представляет собой влияние принципов и отдельных норм международного публичного права на конституционное право той или иной страны. Как видно, допускается размывание сути рецепции, ее смешение с другими явлениями и конституционно-правовыми закономерностями.

Несмотря на то, что объектами рецепции вообще являются правовые понятия, принципы, отдельные нормы, институты, целевые установки, в конституционном праве она имеет отличительную особенность. По мнению А. И. Дудко, «в сфере конституционного права происходит более глубинное заимствование правовых идей, принципов» ^{[11, с. 8]}, то есть особых объектов. А такое заимствование «приживётся» только в том случае, если не будет входить в конфликт с конституционной самобытностью конкретного государства и в целом с традициями, культурой, менталитетом общества. По существу, самобытность правовой системы государства, и, в частности, национального конституционного права выступает в качестве объективного предела рецепции.

В современном конституционном праве России наблюдается несколько разновидностей рецепции: составителями Конституции РФ 1993 г. в процессе её разработки, Федеральным Собранием РФ иностранных конституционно-правовых образцов при разработке и доработке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, Конституционным Судом РФ посредством принимаемых им решений. При этом объектом внимания отечественных правотворцев является североамериканский и западноевропейский опыт конституционализма.

В одной из своих работ Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин обоснованно указывал, что «российская Конституция, принятая в 1993 г., разрабатывалась на базе внимательного и последовательного учёта европейского конституционно-правового опыта» ^{[12, с. 453]}. Из материалов Конституционного Совещания и работ отдельных учёных следует, что большинство глав действующей Конституции в той или иной мере испытало иностранное конституционное влияние: в главе 1 ­– Конституции ФРГ в части соотношения национального и международного права; в главе 3 просматривается внимание к германскому и американскому конституционализму относительно общей трактовки федерализма и его принципов, а «дихотомия между органическими и обычными законами Франции появилась в предусмотренном Конституцией РФ различии между федеральными конституционными и обычными федеральными законами» ^{[11, с. 17]}; в главе 7 наблюдается воздействие германского опыта в части регулирования основ конституционной юстиции; механизм пересмотра и поправок к Конституции РФ (глава 9) устанавливался с учётом опыта американского конституционного регулирования. Наиболее заметен зарубежный конституционный импакт в главе 4 «Президент Российской Федерации». В первоначальном варианте институт президентства в России во многом напоминал американскую модель исполнительной власти (а в части процедуры отрешения Президента РФ от должности до сих пор ее напоминает), в которой президент синхронно является главой государства и главой исполнительной власти. В последующем наблюдается его трансформация в сторону французской модели института президентства ^{[13, с. 396]}, где президент является только главой государства, избирается путём прямых выборов и обладает обширными полномочиями в плане воздействия на парламент и правительство.

Ряд действующих федеральных конституционных законов и федеральных законов разрабатывался в контексте их европейских аналогов. Например, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» создавался на основе правового регулирования шведского омбудсмана, а при разработке Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» был взят за основу успешный опыт формирования и деятельности Социального и Экономического Совета Франции и Общественного совета Греции.

Некоторые решения Конституционного Суда РФ позволяют вести речь и о его участии в процессе рецепции. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 г. № 21-П упомянуто решение Верховного суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 16.10.2013 г., в котором Верховный суд отметил неприемлемость для британской правовой системы содержащегося в постановлении Европейского суда по правам человека от 06.10. 2005 г. по делу Хёрст против Соединенного Королевства (№ 2) толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод и выводов, относящихся к избирательным правам заключенных. В соответствии с позицией Верховного суда решения Европейского суда по правам человека в принципе не воспринимаются как подлежащие безусловному применению, по общему правилу они лишь «принимаются во внимание»; следование же этим решениям признается возможным лишь в том случае, если они не противоречат основополагающим материальным и процессуальным нормам национального права (абз. 8 п. 4 мотивировочной части) ^{[10, с. 123-130]}. В данном случае британский опыт был использован для обоснования подобной позиции Конституционного Суда РФ. Как известно, спустя несколько месяцев в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены поправки, предоставившие ему дополнительное полномочие разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека (п. 3.2 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 14.12.2015 г. № 7-ФКЗ) ^[14]. Впоследствии в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020 г. глава государства предложил внести поправки в Конституцию РФ, закрепив положения о ее приоритете над решениями межгосударственных органов. В соответствии с этим в Проекте Закона РФ о поправке к Конституции РФ №885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», принятом Государственной Думой 11.03.2020 г. в окончательной редакции, предусмотрено дополнение ст. 79 Конституции РФ следующим положением: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежит исполнению в Российской Федерации» ^[15].

Интернационализация. Несмотря на суверенитет Российского государства и обусловленную этим самобытность национально-правовой системы, последняя испытывает ощутимое воздействие международного публичного права. Наиболее рельефно это прослеживается в нескольких отраслях отечественного права, включая конституционное. В постсоветский период интернационализация ведущей отрасли права из тенденции превратилась в закономерность конституционно-правового развития, вызванную процессами глобализации и стремлением России к политико-правовой и экономической интеграции, в том числе в рамках международных организаций универсального и регионального масштаба. Несмотря на общее усложнение в последние годы международной обстановки, антироссийскую санкционную политику и попытки изолировать нашу страну на международной арене, эта закономерность сохраняется.

Под интернационализацией, по мнению В. В. Невинского, обоснованно понимать «процесс развития конституционного права различных национальных государств, заключающийся в достижении сущностной и формальной схожести юридических конструкций, системы, содержания и форм выражения устанавливаемых государством правил поведения в сфере общественных отношений, составляющих предмет конституционного права» ^{[10, с. 52]}. В тоже время подобный процесс в литературе именуется и иначе, например, «внешней рецепцией» ^{[9, с. 104]}, хотя такое понятие несёт иную смысловую нагрузку.

В этой связи возникает закономерный вопрос о каналах влияния международного публичного права на внутреннее конституционное право России. Представляется, что их несколько. Во-первых, еще на стадии разработки действующей Конституции был воспринят накопленный опыт наднационального регулирования основных прав и свобод человека и гражданина, следствием чего стало отражение в тексте главы 2 многих принципов, понятий и норм международного гуманитарного права. Стандартность содержания этой главы и ее тождественность конституциям многих зарубежных стран в вопросах установления конституционного статуса человека и гражданина объясняется высоким авторитетом и успешным влиянием на национальные конституции таких источников, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и других. В связи с этим объяснимы и неоднократные генеральные отсылки в Конституции РФ к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (например, ч. 1 ст. 17, ст. 69).

Во-вторых, как известно, Конституция РФ исходит из включенности общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему России и приоритета последних над внутренним законодательством. Здесь можно различать, по меньшей мере, два пути воздействия международного права на конституционное: унификацию и гармонизацию. Унификация достигается путем ратификации или иного официального одобрения Российской Федерацией международного договора, что обязывает наше государство имплементировать его в национально-правовую систему и обеспечить соответствие внутреннего законодательства положениям договора. При этом речь идет о договорах разного территориального масштаба действия: универсальных (международные пакты 1966 г.), региональных (например, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Соглашение стран СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г.), локальных (например, Договор между РФ и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского в Российской Федерации 1995 г.). Гармонизация представляет собой более мягкое воздействие международного права, когда международные акты имеют рекомендательный характер и выступают ориентиром и в ряде случаев моделью для национального регулирования тех или иных общественных отношений. К тому же гармонизация осуществляется посредством иных международных источников: модельных актов, деклараций, типовых законов и т.п. Иллюстрациями гармонизации международного и конституционного права могут послужить, в частности, рекомендованный законодательный акт Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» 1992 г., Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках СНГ 1994 г.

В-третьих, активным проводником интернационализации конституционного права является Конституционный Суд РФ. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ упоминает международные договоры с участием РФ, воспроизводит их отдельные нормы, использует решения Европейского суда по правам человека. По данным М. А. Амировой, чаще всего в решениях встречаются ссылки на Международный пакт о гражданских и политических правах 1996 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., но фигурируют и иные договоры ^{[16, с. 187]}.

Вместе с тем надо признать, что процесс интернационализации не имеет и не может иметь тотального характера, поскольку сдерживается жесткими рамками предмета конституционного права и суверенной природой государства. В рамках предмета ведущий отрасли права значительную долю занимают общественные отношения в сфере организации и функционирования высших органов государственной власти, а также государственно-территориального устройства, которые не подвержены наднациональному правовому регулированию, а значит, регулируются исключительно внутренним правом. Кроме того, интернационализация в некоторых случаях может вступать в конфликт с государственным суверенитетом России и стремлением к обеспечению неприкосновенности основ конституционного строя и национальных интересов, сохранению конституционной самобытности страны. Поэтому процессам сближения наднационального и национального права, по верному замечанию Н. С. Бондаря «противостоят процессы конституционно-правовой суверенизации, … осознание необходимости защиты суверенных прав, учёта, сохранения социокультурных особенностей национально-государственных конституционных систем…» ^{[17, с. 29]}.

Цикличность. Государственно-правовое развитие нашей страны никогда не было ровным и линейным, что предопределяло динамизм и частые глубокие трансформации отечественного конституционного права. Специальное изучение данного вопроса позволило вести речь о конституционных циклах в истории России. Постсоветское конституционное право представляет собой качественно новый, самостоятельный этап его развития, внутри которого (также как в предшествующее время) наблюдаются определенные циклы и взаимоисключающие тенденции эволюции.

По авторитетному мнению, правовой цикл вообще это «относительно устойчивый временной и содержательный период развития правовой сферы, характеризующийся постепенными и последовательными действиями субъектов права по достижению стратегических целей» ^{[18, с. 16]}. Тем самым, правовой цикл характеризуется определённой стабильностью, телеологией, временной прерывистостью и спецификой содержания. Соответственно, конституционный цикл, по мнению А. Н. Медушевского, «период времени, в ходе которого в обществе через известные промежутки времени происходит смена основных состояний конституционного регулирования – от утраты старой Конституции (Основного закона) – к принятию новой, а затем трансформация последней под влиянием реальности» ^{[5, с. 31]}. Как видно, конституционный цикл имеет непосредственную формальную связь с основным законом страны, что выделяет его на фоне иных правовых циклов. Следует согласиться с А. Ю. Барсуковым в том, что именно конституционный цикл «предстает в виде наиболее протяженного во времени и наиболее устойчивого в сравнении со многими другими циклами», а его завершение и начало нового «вызывает к жизни масштабную коренную трансформацию всех ведущих элементов правовой системы общества» ^{[19, с. 88]}.

Каковы проявления цикличности в различных институтах (областях) современного конституционного права за период с начала 1990-х гг. до настоящего времени? За многими из них стоят известные события конституционно-правовой жизни, подробно описанные в научной литературе, поэтому ограничимся лишь общими упоминаниями о них.

Публичная власть. В данной области развитие конституционного права сопровождается сменой векторов на усиление и ослабление демократических начал в организации, функционировании и прекращении деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Прежде всего,