Иностранцы в Советской России (СССР): регулирование правового положения и порядка пребывания (1917 – 1939-е гг.) Вторая часть

4. Особый статус германских граждан в СССР

(согласно договорному праву)

Российское законодательство об иностранцах распространялось на всех проживавших в СССР иностранных граждан. Но существовали и особенности, обусловленные международным договором, оговорившим в отношении их права «наибольшего благоприятствования». Такими правами обладали в России и СССР германские граждане, особый статус которых подлежит рассмотрению.

В 1930 г. по заданию посла фон Дирксена германские консулы подготовили и прислали в Москву данные о германских гражданах, проживающих в их округах. Всего в пределах СССР к этому времени было установлено 11.327 человек, которые распределялись по семи консульским округам так: в Харькове и Москве – по 4.000, в Киеве – 1104, Ленинграде – 700, Тифлисе – 600, Новосибирске – 450, Одессе – 363, Владивостоке – 110. Имущество их оценивалось суммой в 14.232.000 рублей ^[1]. 450 германских граждан сибирского служебного округа консула Гросскопфа, в свою очередь, состояли из 211 «старожилов», то есть тех, кто жил в России с рождения или прибыл в неё с целью поселения, 152 бывших военнопленных и 87 «специалистов». В их число входили служащие, ремесленники, рабочие, учителя, инженеры, техники, монтеры и пр. Большинство германских граждан проживали в сельской местности, где насчитывалось 150 крестьянских дворов (35 старожильческих и 115 бывших военнопленных). Основной приток иностранных рабочих и специалистов в страну был ещё впереди.

Проведённый учёт не принимал во внимание немецких коммунистов, которые находились в округах на партийной и советской работе, отчасти потому, что они сами, за немногим исключением, противились установлению связей с консульскими представительствами, отчасти и потому, что их численность и экономическое положение установить было слишком сложно. Статистика не учла и тех, достаточно многочисленных, бывших германских подданных, которые к этому времени не установили связей с консульствами и по разным причинам не подтвердили своё иностранное гражданство.

Соглашение от 6 мая 1921 г. Права германских и русских граждан, находящихся на чужой территории, были впервые после Брест-Литовского договора оговорены в Соглашении от 6 мая 1921 г. ^[2]. Права военнопленных и гражданских интернированных лиц определялись особыми положениями, в том числе новым положением от того же 6 мая 1921 г.

Ст. VIII провозглашала, в частности, что «к русским гражданам, находящимся в Германии, в отношении их личности и имущества применяются постановления международного права и общих германских законов». Германским гражданам, которые по торговым делам, на основании сего соглашения и с соблюдением паспортных правил, отправляются на территорию России, она гарантирует «неприкосновенность всего привезенного ими с собой или приобретенного в России имущества, поскольку приобретение его и употребление его будут соответствовать особым соглашениям, заключенным с подлежащими органами РСФСР». Статьей 1Х российское правительство разрешало выезд лицам, находившимся в германском подданстве, но утратившим таковое, а также их жёнам и детям, если при этом будет удостоверено, что их выезд совершается для переселения в Германию.

Важно отметить также, что создаваемым в Москве и Берлине представительствам было дано уже тогда и право выдавать национальные паспорта, причем Германское представительство в РСФСР было первым, кому такое право было предоставлено ^[3].

Рапалльский договор и договор 1925 г. В дальнейшем правовое положение германских граждан – «старожилов» определялось ст. 2 Рапалльского договора, Договором 12 октября 1925 г., дополнениями к нему в Протоколе от 21 декабря 1928 г. и итоговым решением Согласительной Комиссии от 12 июля 1930 г.

Уже в Рапалльском договоре Германия отказалась от всех претензий, вытекающих из факта применения к германским гражданам и их частным правам «законов и мероприятий РСФСР». Отказалась она и от всех претензий, вытекающих «из мероприятий РСФСР или её органов» по отношению к ним, при условии, что советское правительство не будет удовлетворять аналогичных претензий других государств ^[4].

В духе лучших традиций международного права был составлен первый раздел договора 1925 г., «Соглашение о поселении и общеправовой защите». Он предоставлял гражданам обеих стран возможность свободного въезда и поселения на территории друг друга, свободного передвижения и пребывания в ней и выезда из неё. Для этого необходимо было выполнить всего два условия: соблюдение местных законов и наличие «необходимых документов, удостоверяющих их личность и их гражданство». Граждане каждой из договаривающихся сторон должны были «трактоваться не менее благоприятно, чем граждане наиболее благоприятствуемой нации». Им разрешались занятия всякой деятельностью, не воспрещенной законами страны собственным гражданам, приобретение всякого рода имущества и пользование им, приобретение на него вещных прав, распоряжение «собственностью и вещными правами путём продажи, мены, дарения, завещания или иным образом», приобретение наследства по завещанию или в силу закона.

Советско-германский договор был одним из самых детально разработанных. Но и другие договоры (с Великобританией, Данией, Италией) предоставляли на условиях взаимности право свободного въезда и выезда из страны «с целью ведения дел или работы или по каким бы то ни было другим мотивам» («для осуществления торговой и промышленной деятельности и для других уважительных надобностей»), выставляя всего одно требование – «соблюдение существующих постановлений, действующих в надлежащей стране» ^[5].

Всем выезжающим в другую страну на поселение договор давал право «без предварительного разрешения» «ввозить и вывозить инструменты, орудия, утварь и т.п., нужные им для осуществления их профессии или промысла, а также предметы, предназначенные исключительно для домашнего или личного пользования или потребления». В отношении денег, платежных средств, благородных металлов и драгоценных камней вступали в силу ограничения, имевшие место в соответствии с законами страны выезда. Пребыванию и поселению граждан одной страны на территории другой могли воспрепятствовать лишь приговоры уголовного суда или «соображения внутренней и внешней безопасности». Особо оговаривались в договоре права граждан обеих сторон пользоваться на территории другой стороны «свободой совести и отправления религиозного культа», совершать богослужения в церквах или других, приспособленных для этого помещениях, как на своём родном, так и любом другом языке, погребать по своим религиозным обрядам покойников на кладбище и пр.

Не воспрещённой объявлялась деятельность на территории другой стороны инженеров и техников «в целях осуществления поручений и заказов хозяйственных органов». Они могли выступать в качестве технических экспертов и консультантов, надзирать за выполнением ремонта предметов, доставленных в силу прежних поручений или поставок ^[6]. Возможен был и обмен рабочими кадрами, которые могли претендовать в области социального страхования на такой режим в стране пребывания, который она обеспечивала своим собственным гражданам.

Важно подчеркнуть также, что Договор освобождал граждан каждой из договаривающихся сторон от всяких общественных трудовых и от личных воинских повинностей, как в мирное, так и в военное время. Это правило распространялось на все воинские принудительные повинности, денежные или натуральные, реквизиции, контрибуции и принудительные займы. Исключение могли составлять лишь реквизиции в случае войны автомобилей, моторных экипажей, повозок, лошадей и иных средств сухопутного транспорта или принудительные расквартирования, к которым должны привлекаться все жители страны в качестве собственников или обитателей домов и земельных участков. Но и в этом случае главным условием являлось «равенство с собственными гражданами».

Конфискации, отчуждение или ограничение имущества (фонды, товары, суда и пр.) правительством или какой-либо из местных властей могли иметь место только при условии возмещения и только в согласии с действующими законами страны. Именно эти положения станут затем, во время «социалистической реконструкции сельского хозяйства», камнем преткновения в отношениях между СССР и Германией.

Въезд и выезд из страны. Заключительный протокол Договора устанавливал «широко идущее навстречу и скорейшее рассмотрение всех ходатайств граждан другой Стороны относительно въезда и транзита». Дипломатические и консульские представительства обязывались выдавать им выездные и транзитные визы «по возможности без предварительного запроса собственного правительства». При поездках для временного пребывания, одновременно с визой на въезд, должна была выдаваться и виза на обратный выезд. Виза на обратный въезд при выезде предполагалась и в том случае, если это было временное отсутствие (поездка в отпуск), конечно, если против обратного въезда не сделано «особых распоряжений».

Обязательное извещение консула о задержании германского гражданина. Гражданам каждой из договаривающихся сторон гарантировалась судебная или административная защита в отношении их личности и их имущества, что обеспечивало им свободный доступ в суды и другие органы, служащие для правовой защиты. Стороны обязывались при этом принять все меры к тому, чтобы «консул другой стороны ставился в кратчайший срок в известность о каждом случае задержания в его служебном округе гражданина представляемой им стороны». Соответствующим образом следовало поступать и при перемене места заключения [нет]. «Извещение консула, – говорилось в дополнении к ст. 11 «Соглашения о поселении», – должно производиться путём отправки консулу сообщения арестованного, либо путём непосредственного сообщения со стороны самой власти. Сообщения должны быть отправлены не позднее чем в течение 7 суток, а в больших городах, включая уездные, – в течение 3-х суток». Места заключения должны были «без промедления» удовлетворять желания консульских представителей «посетить лично или через уполномоченных находящихся под арестом граждан их страны». Именно эти нормы договора станут потом объектами нарушений с обеих сторон.

Специальной нотой от имени Заместителя Народного комиссара иностранных дел СССР послу Германии в СССР Брокдорф-Ранцау германское правительство было заверено также в том, что в случаях, когда «компетентные власти СССР сочтут необходимым применить к какому-нибудь гражданину Германского Государства, проживающему в пределах СССР, меру административной ссылки, то вместо ссылки… в какие-либо места на территории СССР будет предпринята его высылка из пределов СССР» ^{[6, с. 624]}.

Дипломатические и консульские представительства становились главными действующими лицами при оказании правовой помощи в гражданских делах, о чём утверждалось в специальном Соглашении, завершавшем Договор 1925 г. По заявлению консула могло состояться вручение документов о совершении процессуальных или иных судебных действий, а передача просьб об исполнении судебных поручений – дипломатическим путём. Заявления о вручении и просьбы об исполнении судебных поручений составлялись на языке того государства, от которого они исходили, но с обязательным переводом на язык страны пребывания, засвидетельствованным дипломатическим или консульским представителем. Указанные представительства обязывались также вручать своим собственным гражданам, находящимся на территории другого государства, документы, «без применения принуждения» ^{[6, с. 626]}.

Указанными нормами стороны должны были руководствоваться и руководствовались в течение известного периода. Несмотря на происходившие в обеих странах на рубеже 1920–1930-х гг. изменения политического и экономического характера, договор продлялся и не был отменён даже после прихода к власти в Германии в 1933 г. нацистов. Это не означает, однако, что он исполнялся без всяких отступлений и нарушений.

Экономический протокол и Конвенция о согласительной процедуре. Между тем, развитие экономических отношений между странами с различными общественными системами порождало массу претензий сторон друг к другу. Уже в 1928 г. возникли разногласия в связи с ликвидацией концессий в СССР рядом германских фирм, претендовавших на закрепление в собственность оставленного имущества, перешедшего в пользование государственных трестов (дело «Каруто», имевшей концессию на разработку марганцевых руд в Чиатурском районе Грузии). Германские промышленники жаловались на хозяйственные затруднения, связанные с необходимостью постоянного общения с советским торгпредством. Проникая во все звенья германо-советской торговли, оно вытесняло из неё германские фирмы (жалобы на распределение заказов по политическим, а не по хозяйственным соображениям, на стремление к снижению закупочных цен, на опасность для германской промышленности экспорта советских изделий и т.п.). В свою очередь, Советское правительство проявляло недовольство деятельностью антисоветских и антикоминтерновских организаций на территории Германии, непоследовательностью её кредитной политики в отношении СССР ^[7].

В июне 1928 г. журнал «Восточная Европа» («Остойропа»), делавший анализ и дававший прогноз развитию восточной политики, впервые употребил понятие «сталинизм» как противовес понятию «троцкизм». Это понятие войдёт с лёгкой руки дипломата Хётча в политический обиход в 1929 г. для обозначения советской системы власти при Сталине. Сталинский «левый курс», считали в журнале, вёл Советский Союз не по тому пути, от которого зависело углубление отношений, обеспеченное Договором 1925 г. Свои разочарования в связи с этим высказал госсекретарь Шуберт. Он считал, что СССР, бывший «важным внешнеполитическим и мировым экономическим фактором», стал терять в последние годы это своё значение. Не меньшую, чем неудачи внешней политики, ответственность за эту «значительную перемену» он возлагал на экономическую политику» советского руководства. «Все производительные силы страны брошены на преждевременную и чрезвычайно дорогостоящую индустриализацию, без учёта приобретающей угрожающий характер безработицы. При этом технические специалисты разных отраслей экономики и специалисты центральных органов управления подвергаются преследованиям. Повсюду наблюдается отход от Ленинской политики нэпа, проведение которой заметно улучшило экономическое положение страны» ^{[8, S. 305–306]}.

Уже в это время, ещё находясь в Берлине, новый чрезвычайный и полномочный посол Германии в СССР Герберт фон Дирксен высказал советским дипломатам свои опасения в том, что экономическая политика Советского Союза – это движение по наклонной плоскости. Страна теряет свою притягательную для друзей силу, а российская внешняя политика, испытывая всё большее партийное влияние, наносит вред советско-германским отношениям ^{[9, c. 306]}. Количество фактов, свидетельствующих о нарушениях прежних договорённостей, как в экономической области, так и в соблюдении прав граждан на чужой территории, возрастало с каждым днем.

Для улаживания взаимных претензий в результате длительных и упорных переговоров, проходивших в Москве (во главе советской делегации стояли Б. Стомоняков и И. Панкратов, германской – Поссе и Марциус), были заключены Экономический протокол 21 декабря 1928 г., а затем, 25 января 1929 г., Конвенция о согласительной процедуре. Экономический протокол преследовал цель «разъяснения и развития постановлений Договора между СССР и Германией от 12 октября 1925 г.». Были сделаны поправки и дополнения в некоторые разделы Договора, в том числе в «Экономическое соглашение», соглашения о мореплавании, о налогах, о третейских судах, об охране промышленной собственности, призванные снять возникшую напряжённость.

Консульский договор и Соглашение о правовой защите были признаны «действительными на всей территории обеих Договаривающихся Сторон» без всяких поправок ^[10]. Некоторому пересмотру подверглось лишь Соглашение о поселении, в которое были внесены поправки, зафиксировавшие обязательства советского правительства облегчить деятельность германских фирм на территории СССР. Часть поправок была призвана урегулировать возникшие сложности с соблюдением прав граждан. Советское правительство пошло, в частности, на облегчение для германских граждан паспортного режима. Во-первых, были сделаны «определения относительно облегчения поездок» и размеров сборов за визы и виды на жительство. Германские граждане, имеющие въездную и выездную визы, в случае выраженного местным властям желания продлить своё пребывание в СССР, получали разрешение на него в форме выездной визы с месячным сроком действия в АО исполкомов не только губернских городов, но и окружных центров. Визы должны были оформляться в течение 48 часов. Предусмотренный договором 6-месячный срок пребывания в СССР был признан подлежащим увеличению в случае необходимости.

С января 1929 г. были сокращены пошлины за визы. Так, виза на въезд и выезд стоила 4 марки (1.86 руб.), вид на жительство в течение года 5 марок (2.32 руб.). Продление вида, оформленного менее чем на год, могло осуществляться бесплатно. Был пересмотрен список запрещённых к ввозу и вывозу из СССР предметов и сделаны разъяснения по поводу Таможенного договора.

Важно подчеркнуть, что Протокол провозгласил нерушимой ст. 11 Договора 1925 г. и относящегося к ней Заключительного протокола, которые обязывали стороны извещать консула о каждом случае ареста или задержания арестованного гражданина и идти навстречу его пожеланиям посетить находящихся под арестом граждан его страны. Уже на этих переговорах вопрос о праве консулов посещать арестованных был одним из главных препятствий к соглашению ^[11].

Протокол и Конвенцию о Согласительной процедуре между СССР и Германией подписали в Москве 25 января 1929 г. М.М. Литвинов и Герберт фон Дирксен. Германская сторона рассматривала её как своего рода замену обычного договора об арбитраже (третейском суде). Позднее Дирксен писал в своих мемуарах, что заключением этого акта он пошёл навстречу руководству НКИД, решительно не принимавшему идеи третейского суда, поскольку не видело возможности найти посредников, свободных от предубеждений против советской системы (выделено автором – Л. Б.) ^[12].

Создавалась Согласительная комиссия, которая ежегодно в середине года должна была собираться на сессию в Москве или Берлине для рассмотрения разного рода споров и в особенности разногласий, возникающих при толковании двусторонних договоров и соглашений в том случае, если их урегулирование дипломатическим путём натолкнётся на непреодолимые трудности. Сессия, в которой принимали участие по два представителя от каждого правительства, не должна была длиться более 14 дней. Для изъяснения того или иного вопроса каждая сторона могла привлекать экспертов. Вопросы для обсуждения дипломаты включали в особый список, который «дипломатическим путем» представлялся Комиссии за 14 дней до наступления срока её созыва. Согласительная комиссия «имела задачей предлагать обоим Правительствам справедливое и удовлетворяющее обе Стороны разрешение представленных ей вопросов, в особенности предотвращать в будущем возможные разногласия между обеими Сторонами по тем же вопросам» (ст. 5). Результаты каждой сессии представлялись в виде докладов обоим правительствам для утверждения. Правительства решали также вопрос о возможном опубликовании доклада или его частей. Конвенция подлежала ратификации и действовала в течение трёх лет. В дальнейшем Протокол и Конвенция о согласительной процедуре продлялись вместе с Договором от 24 апреля 1926 г. дважды: 24 июня 1931 г. и 29 апреля 1933 г. ^[13].

Каждый год десятки вопросов, список которых распадался, как правило, на три части, хозяйственную (экономическую), консульско-правовую и культурную, подлежали разрешению в ней. Всего было проведено 4 сессии Согласительной комиссии. Дирксен считал, что принятые договоры функционировали весьма удовлетворительно и, во всяком случае, несколько раз, прибегая к ним, партнёры смогли выйти из «политического тупика».

5. Режим пребывания иностранцев

С самого начала пребывание иностранцев на территории РСФСР регулировалось органами НКВД, имевшими специальное подразделение в виде Иностранного подотдела Отдела Управления. Кроме того, заграничные паспорта выдавались отделами управлений губернских советов депутатов и прочими учреждениями. Когда правительства большинства «буржуазных» стран разорвали сношения с советским правительством и отозвали из России своих официальных представителей, в стране стали действовать разного рода «самочинные» консулы и консулы при белых правительствах, не признанные советской властью. Они осуществляли массовую выдачу иностранных паспортов, не считаясь с советским законодательством. В советские учреждения (ВСНХ, губернские советы народного хозяйства и др.) продолжали поступать от не существовавших более посольств и консульств ходатайства и даже распоряжения об освобождении от реквизиций или вообще об охране имущества иностранных граждан.

Наркомат по иностранным делам пытался регулировать ситуацию, но результаты его деятельности, в условиях, когда два органа занимались одним делом, не могли быть значительными. Поэтому в апреле 1919 г. СНК изъял у НКВД выдачу заграничных паспортов, передав это право, вне зависимости от того, кому выдаются паспорта, советским гражданам или иностранцам, Наркомату по иностранным делам. Однако он должен был учитывать возражения против выдачи паспортов отдельным лицам наркомата внутренних дел, как и наркомата по военным делам ^[14].

НКИД объявил также о невозможности удовлетворения указанных выше ходатайств, посоветовав гражданам тех стран, правительства которых не поддерживают с советским правительством нормальных сношений, обращаться со своими ходатайствами, заявлениями и жалобами в надлежащие учреждения на одинаковых с русскими гражданами основаниях. Самозванным посольствам и консульствам грозило привлечение «к законной ответственности»^[15].

Регистрации иностранцев. В июле 1919 г. было объявлено и о первой регистрации иностранных граждан, проживающих на территории РСФСР. В течение 7 дней после опубликования Постановления НКВД они должны были явиться в Москве в административные отделы (АО) районных советов депутатов, а в провинции – в соответствующие органы местных советов. За неявку грозило «привлечение к ответственности по всей строгости военно-революционного времени». Регистрирующиеся должны были заполнить анкетный лист по прилагаемой к постановлению форме, который включал в себя 24 пункта.

Кроме стандартных данных о личности (фамилия, пол, возраст, гражданство, национальность, место рождения, родной язык и т.п.), подтверждённых необходимыми документами, регистрирующееся лицо обязано было указывать время и цель приезда в Россию, род занятий на родине и в России, партийность, семейное положение, отношение к военной службе. Необходимо было также называть поручителей (партийных или советских работников, заводской комитет, советское учреждение), которые могли подтвердить «лояльность по отношению к советской власти» ^[16]. Но навести порядок в 1919 г., в условиях шедшей гражданской войны, не удалось. Регистрации не стали тогда «периодическими».

Вся организационная активная работа по устранению прежних недостатков и выработке режима пребывания иностранцев в России относится к 1921–1925 гг. В этом периоде было определено понятие «иностранца», оно стало некоторым образом отличаться от определения первой советской конституции. Иностранцем стали считать лицо, являющееся гражданином государства, не имеющего советского строя правления, проживающее на территории РСФСР временно или постоянно и представляющее в подтверждение своего гражданства соответствующие документы. Таковыми стали заграничные паспорта с визами на въезд советских полпредов и с отметками, полученными на пограничном пункте, которые давали право на приобретение специального вида на жительство для иностранцев, главного документа, с которым можно было устроиться на работу (иностранцам не выдавались трудовые книжки). Признавались и дореволюционные паспорта, имевшие регистрацию или визу консульского или иного представительства бывшей Российской империи, и разрешение губернатора на проживание по нему, а также другие документы, подтверждающие принадлежность лица к гражданству иностранного государства, но с обязательной визой советского полпреда. Для получения вида могли быть признаны также документы, выданные прежним российским правительством, акты гражданского состояния и акты служебного характера, упоминающие об иностранном гражданстве, «ручательства» нескольких свидетелей, советских граждан, данные в суде. Виды на жительство для иностранцев выдавались губернскими отделами управления сроком на 6 месяцев и могли быть продлены ещё на полгода местными властями, т.е. могли действовать, как и прежде в России, в течение года.

Все лица, не признанные иностранцами и гражданами той страны, на гражданство которой они претендуют, а стало быть и не получившие вида на жительство для иностранца, должны были получать вид на жительство, установленный для граждан РСФСР.

Декретом СНК от 19 декабря 1922 г. было восстановлено прежнее статус-кво, и все паспортные дела иностранцев вновь из ведения НКИД переданы в руки НКВД. В ведении НКИД осталась только выдача дипломатических и служебных паспортов. Предпринимаются попытки проведения учёта иностранцев. В декабре 1923 г. Губотдел Управления НКВД РСФСР потребовал от всех начальников уездной милиции «немедленно представить точнейшие сведения о количестве проживающих во вверенном им уезде иностранных подданных». Он обязал их в последующем высылать такие списки не позднее 3-го числа каждого месяца. Под иностранными подданными рекомендовалось понимать, во-первых, граждан, имеющих национальные паспорта, полученные ими на родине и завизированные советскими полпредами, или выданные иностранными миссиями в Москве. Вторую категорию составляли граждане, живущие по оптационным удостоверениям, выдаваемым иностранным подотделом НКВД. Третью группу составляли граждане, «кои заявляют себя иностранцами и выписывают на родине национальные документы». Но они должны были иметь в обязательном порядке «бесспорные доказательства своего иностранного подданства, например, национальный паспорт или метрическое свидетельство с родины и т.п.» ^[17].

Списки следовало проверять, однако, «особых регистраций иностранцев ни в коем случае не объявлять и не обязывать их явкой для этой цели», – гласило распоряжение. Кажется, это был ответ на инициативу Новониколаевского губернского исполкома, который такую регистрацию провёл, судя по объявлению в местной краевой газете: «Губисполком издал обязательное постановление о регистрации иностранцев, проживающих на территории Новониколаевской губернии, в возрасте от 18 до 60 лет. В 2-х недельный срок должны зарегистрироваться в губотделе управления, в уездных городах – в отделениях управления, а в сёлах – в волисполкомах. Должны регистрироваться и вновь прибывшие иностранцы. Не распространялось постановление только на иностранцев, принявших российское подданство» ^[18]. В наспех проведённом мероприятии в Новониколаевской губернии было учтено всего 132 иностранца ^[19].

Можно утверждать, что настоящего учёта иностранцев в первой половине 1920-х гг. в России не существовало, поскольку регистрация не была обязательной, и никаких неприятных последствий от неявки на неё до поры до времени не существовало. Большинство иностранцев проживали в стране вообще без всяких разрешительных документов. По оценке начальника Иностранного отдела Западно-Сибирского КИКа, данной им в 1931 г., ситуация выглядела так: «До этого учёт иностранцев и заявленных себя иностранными подданными в РИКах отсутствовал, и весь учёт сосредоточивался при ОКРАО, но и здесь этот учёт не соответствовал действительности, и контроль за своевременным оформлением видов на жительство не осуществлялся» ^[20].

Тем не менее, Положение о союзном гражданстве 1924 г. обязало иностранцев, вернее лиц, желающих получить статус иностранного гражданина, доказывать своё иностранное гражданство и права на него. Ст. 3 настоящего закона гласила, что «каждое лицо, находящееся на территории Союза, признаётся гражданином Союза СССР, поскольку им не будет доказано, что оно является иностранным гражданином» ^[21]. Иностранные граждане, принятые в гражданство Союза СССР, объявлялись не пользующимися правами и не несущими обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству других государств.

Вид на жительство иностранца. Документом, удостоверяющим признание за тем или иным лицом иностранного гражданства, оставался вид на жительство. При этом подчёркивалось, что получить его могло только лицо, которое не просто обладало правами иностранного гражданства, но которое не могло быть ранее гражданином союзных республик. Выдача видов на жительство возлагалась на АО губернских и областных исполнительных комитетов ^[22].

Своего рода завершением кодификационной работы стало принятие главного документа – «Положения о видах на жительство для иностранцев», заменившее многочисленные циркуляры НКВД (их в указанном периоде было издано более 60) на один акт, хотя и принятый в административном порядке, но вполне отвечавший требованиям кодекса. Он содержал 38 статей, разделённых на пункты, и 11 приложений ^[23]. Положение было издано отдельной брошюрой за подписями Народного Комиссара Внутренних Дел и Уполномоченного НКИД при правительстве РСФСР. В основу его были положены главные идеи, уже нашедшие отражение в прежнем законодательстве. Во-первых, Положение устанавливало «обязанность» всех лиц, считающих себя иностранцами, заявить об установлении их гражданства. Во-вторых, кодекс чётко разделил процесс установления гражданства на два момента: установление того, является ли данное лицо советским гражданином по советскому законодательству, и установление того, к гражданам какого государства принадлежит лицо, не являющееся советским гражданином. Этот второй момент определялся исключительно взаимоотношениями гражданина со своим государством, поэтому для граждан, не имеющих правильных и признанных советской властью документов – по терминологии Положения «лиц, заявивших себя иностранцами» – устанавливался несколько иной режим пребывания.

Наконец, были установлены точные правила, определяющие права иностранцев на пребывание в СССР, деление их на постоянно проживающих (домицилированных) и временно пребывающих и т.п. Были определены правовые положения, касающиеся отступлений от общих паспортных правил: изъятия для сотрудников иностранных представительств, для лиц, едущих по транзитным визам и т.п. Положение сопровождал циркуляр НКВД о правилах введения его в жизнь ^[24].

По этому Положению иностранцами признавались граждане государств, «не входящих в состав СССР, имеющие в удостоверение этого надлежащие иностранные паспорта и не являющиеся гражданами союзных республик СССР». Надлежащими считались национальные паспорта, выданные за границей, имеющие визы советских полномочных представительств или консульств на въезд в СССР и отметку контрольного пограничного пункта. К таковым были отнесены и паспорта, выданные иностранными дипломатическими или консульскими представительствами в СССР, за которыми «в силу договора или особых соглашений с НКИД признано право выдачи национальных паспортов» (ст. 1). В Приложении № 1 был приведён список таких представительств, содержащий 16 иностранных дипломатических миссий, среди которых под № 4 значились Германское посольство и консульства в Ленинграде, Новониколаевске, Владивостоке, Киеве, Харькове, Одессе и Тифлисе. Более всех других было в СССР персидских консульств – 15. К числу не имевших права выдачи национальных паспортов относились представительства лимитрофных государств (Латвии, Литвы, Польши, Эстонии и Финляндская миссия) ^[25].

Лица, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие надлежащих иностранных паспортов, впредь до предоставления таковых, получили наименование «лиц, заявляющих себя иностранцами» (ст. 2).

Определение гражданства, – гласило Положение, – принадлежит НКВД в лице губернских и областных АО, в удостоверение чего они выдают иностранцам вид на жительство по форме № 1, а лицам, заявляющим себя иностранцами, – вид по форме № 2 (ст. 3). Вид на жительство выдавался каждому лицу, достигшему 16 лет. Лица, не достигшие этого возраста, вносились в виды на жительство тех лиц, при которых они состояли, с указанием гражданства. Все документы, послужившие основанием для выдачи вида на жительство, прикреплялись к нему при помощи сургучной гербовой печати. В их числе могли быть и нотариально заверенные копии паспорта главы семьи с внесёнными в него именами жены и членов семьи старше 16 лет. Без прикреплённых к ним национальных документов виды на жительство по форме № 1 не могли служить документом для проживания (ст. 10).

Прибывающим из-за границы иностранцам Положение предписывало подать заявление о выдаче вида в АО не позднее 24-х часов по прибытии. В зависимости от разрешения представительства или консульства СССР за границей, указанного в визе, или разрешения АО, они считались либо временно проживающими, либо проживающими постоянно (ст. 12), т.е. домицилированными иностранцами.

Домицилированными иностранцами признавались «лица, состоящие в иностранном гражданстве, если они законно проживали в Союзе ССР и не менее 18 месяцев занимались на его территории промышленностью, торговлей, ремеслом и тому подобными видами не воспрещённой законом деятельности» ^[26]. Именно им российское законодательство присваивало право наделения землёй в трудовое пользование ^[27].

Вид на жительство по форме № 1 выдавался им на срок в один год, по истечении которого возобновлялся на тот же срок. Временно проживающим полагался вид на срок, указанный в визе, а в случае отсутствия такового указания, АО могло само определить его, но не более чем на год. Оно могло также продлять краткосрочные визы по заявлению иностранца, если в его пребывании обнаруживали свою заинтересованность «правительственные органы» (ст. 14). Получившие отказ обязаны были за три дня до окончания срока действия вида подать в тот же АО заявление о выдаче визы на выезд и покинуть страну в указанный в ней срок, «не делая остановок в пути, не вызываемых условиями передвижения» (ст. 17).

Регистрация 1926 г. Для проведения в жизнь принятых постановлений было проведено масштабнее мероприятие – регистрация обретающихся в стране иностранцев. Всем лицам, проживающим в СССР и считающим себя иностранцами, но не имеющим национальных паспортов, было предложено до 1 января 1926 г. подать в АО заявления о своем гражданстве и о выдаче им вида на жительство по форме № 2, предоставив для этого все имеющиеся документы, подтверждающие иностранное гражданство. Этот вид выдавался на срок 4 месяца, за исключением некоторых отдалённых регионов, в которые входил и Сибирский край, в отношении которых устанавливался 6-месячный срок. Он полагался гражданам государств, не имеющих в СССР своих представительств или имеющих представительства, не пользующиеся правами выдачи национальных паспортов, а также гражданам государств, оформляющих своё гражданство в представительствах (ст.21, 22). При выезде таковых граждан из СССР им выдавалась привесная виза к любому иностранному документу, который ими будет представлен (ст. 25) ^[28].

Все прежние документы, по которым проживали в СССР иностранцы до выхода данного Положения, включая как выданные органами советской власти, так и бывшими российскими властями и «властями белыми», признавались утратившими силу и подлежали обмену на виды нового образца. Для каждого региона определялись сроки обмена документов, который должен был состояться в течение 1926 г. Новые виды подлежали прописке в городах в районных отделениях милиции (в течение 48 часов), а в сельских местностях – в волостных исполнительных комитетах (в течение 7 суток). Получение вида и прописка не были обязательными только для иностранцев трёх категорий: следующих через РСФСР по транзитным визам; имеющих визы на въезд и выезд (им полагалась лишь регистрация); и получивших визу НКВД или НКИД на выезд из СССР, по которой могли проживать до окончания указанного в ней срока (ст. 34).

Нарушения указанных в Положении норм влекло за собой, в зависимости от характера правонарушения, привлечение к ответственности в судебном и административном порядке, вплоть до высылки из пределов страны (ст. 38).

Циркуляром НКВД АО были проинструктированы о порядке проведения Положения в жизнь. Они обязывались провести все подготовительные к акции мероприятия, в том числе по оповещению иностранцев о начале обмена старых видов во всех губернских и уездных органах печати. Они несли ответственность в виде штрафа за нарушение установленных правил и не менее одного раза в месяц обязаны были докладывать в НКВД о ходе дел. Всем исполнительным комитетам (губернским, краевым, областным, окружным), от имени которых АО должны были принимать решения, был спущен и образец постановления «О порядке обмена и выдачи видов на жительство для иностранцев и лиц, заявивших себя иностранцами» ^[29].

В качестве примера рассмотрим, как проводилось «обязательное оформление» пребывания иностранцев в Сибирском крае, инициированное циркуляром НКВД от 30 августа 1926 г. Подавалось заявление в районный АО исполкома и предоставлялись документы, подтверждающие иностранное гражданство (национальный паспорт, метрические выписки и др.). При отсутствии документов к заявлению прилагалось объяснение о причинах неимения таковых. Всё это направлялось в окружные АО, которые проверяли документы и выписывали соответствующий вид на жительство, выдававшийся заявителю через районный отдел. Виды на жительство снабжались фотографиями или при невозможности их получить оттисками (отпечатками) пальцев. Для тех, кто мог подтвердить своё иностранное гражданство национальными паспортами с визами на въезд в СССР советских консулов и отметками погранпунктов о переезде границы, документ оформлялся бесплатно. Те, чьё происхождение было неясным, уплачивали сбор в размере 5,5 руб. в пользу Российского общества Красного Креста ^[30]. Этот принцип был положен и в основание двоякой формы видов на жительство: форма № 1 (розового цвета) – для иностранцев, и форма № 2 (зелёного цвета) – для лиц, заявивших себя иностранцами ^[31].

Инструкция НКВД требовала признавать всех проживающих на территории СССР лиц, не получивших видов на жительство иностранца, гражданами Союза ССР. Это касалось, в первую очередь, всех тех лиц, «которые к 7 ноября 1917 г. являлись российскими подданными», за исключением потерявших права гражданства по законодательству и договорам советских республик или по приговору суда, или вышли из него «в установленном законом порядке». При определении гражданства, гласила инструкция НКВД, – «не может возникать сомнений в следующих случаях: лицо иностранного гражданства после 7 ноября 1917 г. прибыло из-за границы, предоставляет билет со следами проживания до 1917 г. за границей или иностранный паспорт, выданный иностранным представительством в СССР» ^[32].

Более поздние события подтвердят правоту приведённых выше слов Ваганова о состоянии учёта иностранцев в России в 1920-е гг., которого не смогло выправить и проведённое в 1926 г. мероприятие. Перерегистрация иностранцев 1932 г. показала, что большинство проживавших в округе германского консула Гросскопфа бывших германских граждан проигнорировали регистрацию 1926 г., не имели никаких видов на жительство и других документов, подтверждающих их иностранное гражданство. Гросскопф в январе 1932 г. разослал от своего имени по имеющимся у него адресам бывших германских граждан 350 объявлений о предстоящей регистрации. Проверка имеющихся данных о бывших военнопленных дала следующие результаты: 81 – вообще не имели никаких немецких документов. Большинство их проигнорировали те послания, которые с 1924 г. рассылало консульство, предлагая им заполнить и выслать анкеты, получить германский паспорт и русский вид на жительство. Некоторые, прислав анкеты, не удосужились переслать необходимые приложения – фотографии и документы, несмотря на неоднократные напоминания.

64 человека имели на руках документы, могущие служить основанием для получения русского вида, которым они не обладали. И только малая часть бывших военнопленных имели надлежащие документы, полученные в консульстве. Это были сельские хозяева, пережившие раскулачивание, и осенью 1931 г. вставшие под защиту консульства ^[33]. Всего в 117 районах Западносибирского края (из 142-х) было выявлено 3207 лиц, желающих получить иностранное гражданство (только часть их имели виды на жительство, выданные в 1926 г.). Было принято 711 заявлений, признано иностранными гражданами с выдачей видов на жительство – 228, отказано в признании – 308 ^[34]. Среди отказников значились и те, кто имел вид на жительство № 2 или германский паспорт, с 1926 г. не подкреплённый видом на жительство.

6. Въезд иностранцев в РСФСР и СССР и выезд за рубеж

иностранцев и советских граждан

Настоящее правовое регулирование выезда за границу и въезда иностранцев в РСФСР появилось в 1921 г., когда советское правительство, завершив гражданскую войну, перешло к мирному строительству нового социалистического государства. До этого существовали лишь отдельные попытки упорядочения этой сферы государственной деятельности с целью обеспечить безопасность государства и установить контроль за связями республики с заграницей. Так, первым постановлением Наркомата по иностранным делам от 2 декабря 1917 г. «О визации паспортов при въезде в Россию» была предпринята попытка ограничить въезд в пределы России лицам, не имеющим паспортов, заверенных советским представительством за рубежом ^[35].

В условиях, когда такое представительство действовало в единственной столице Европы – Стокгольме, значение постановления не выходило за рамки демонстрации определённых намерений. Такой же характер имела попытка установить правила выезда иностранцев из России. Сначала, 5 декабря 1917 г. Постановлением НКВД был введён запрет на выезд из страны без разрешения местных советов граждан воевавших с Россией государств. За ним последовали два постановления СНК РСФСР от конца декабря 1917 г., снявшие запрет на выезд лицам, имеющим особые разрешения НКВД и НКИД, в том числе дипломатам, в соответствии с нормами международного права. В них определялся порядок выезда, вещи, «недозволенные к провозу» и т.п. Одновременно был разрешён въезд в РСФСР политическим эмигрантам, получившим личные удостоверения от созданных за границей эмигрантских комитетов, а также дипломатам нейтральных или союзных с Россией государств, имеющим разрешение советского полпредства ^[36]. Были предприняты также попытки урегулировать вопрос о заграничных паспортах ^[37].

Введение визового режима въезда и выезда. В 1921 г. все прежние правила и распоряжения были отменены, советское правительство начало издавать новые узаконения, отвечавшие обычным требованиям международного права. Так, въезд был допущен только по особым разрешениям, выдаваемым Российским полномочным представителем за границей, в виде налагаемой на паспорт визы, с обязательным прикреплением к ней фотографии, если таковая отсутствует на визируемом паспорте. Лица, проникшие на территорию РСФСР «каким бы то ни было образом», из-за границы или из другой советской республики, без такого разрешения, подлежали «суду Народного суда, с участием 6-ти народных заседателей, или суду Революционного Трибунала по принадлежности» и могли рассчитывать на приговор к лишению свободы ^[38].

Желающие въехать в Россию должны были заполнять опросный лист (анкету, форма которой была разработана в НКИД), содержащий 20 вопросов, среди которых важное место занимали данные о прежнем жительстве в России, о принадлежности к российским политическим партиям, об участии в военных действиях против РСФСР, об обстоятельствах и времени выезда из страны. Требовались также две референции (рекомендации): гражданина РСФСР и иностранца ^{[3, с. 6–8]}.

В 1923 г. право выдачи виз на въезд было предоставлено консулам СССР в странах, где не было полномочных представителей (с 1925 г. – всем консульствам). Определялись и виды виз: на въезд, транзитные, с правом въезда и выезда, на временное пребывание, на многократный переезд границы, групповые. Виза налагалась путем приложения мастичного штампа на документ, служащий видом на жительство (паспорт) едущего лица, на визе указывались и следующие при нём лица. Въездная виза любого вида действовала в течение 14 дней, виза с правом обратного въезда – 1 месяц. Лица, желающие получить разрешение на въезд, начиная с 16-летнего возраста, заполняли опросные листы в 3-х экземплярах и предоставляли 3 фотографии вместе с документами, служащими видом на жительство или имеющими значение для решения вопроса о разрешении въезда ^[39].

В условиях нэпа «в целях облегчения сношений с заграницей представителей иностранного капитала, привлечённых к участию в экономическом восстановлении СССР», устанавливался упрощённый порядок въезда в страну концессионеров, членов правления и директоров-распорядителей смешанных обществ, представителей иностранных фирм. Они получали от Наркомата внешней торговли и других ведомств СССР специальные удостоверения (по форме № 5), которые давали им право получать визы без очереди и на более длительный срок ^[40].

Заграничный паспорт для российских граждан. Порядок выезда иностранцев из страны совпадал с аналогичным порядком выезда советских граждан и определялся в постановлениях СНК и в инструкциях НКВД в 1922–1923 гг. ^[41]. Положения этих нормативных актов были взяты затем на вооружение и остальными союзными республиками. Декрет 1922 г. восстановил правомочия НКВД по делу о выдаче заграничных паспортов, оставив в ведении НКИД выдачу дипломатических и служебных паспортов. Выезд оформлялся АО губернского управления по месту жительства, которые принимали заявления от желающих выехать, составленные по определённой форме. Она представляла собой опросный лист и предусматривала обычные для такого рода документов пункты: биографические данные, время и повод прибытия в РСФСР, цель, страна и пункт поездки, данные о детях моложе 16 лет, если они сопровождают выезжающего в поездке. Обязательными становятся фотографии, они не требуются только детям моложе 10 лет. К заявлению прилагаются документы: если лицо состоит на службе в государственных или общественных организациях – справка с места службы; если лицо имеет торгово-промышленное предприятие или нетрудовые доходы – копии квитанций об уплате всех причитающихся налогов, государственных и местных. Необходима была ещё справка о роде занятий, которую выдавали в городах домоуправления и заверяла милиция, а в селениях – сельсовет, а заверял волисполком. Обязательным было и предоставление национального паспорта.

Был установлен гербовый сбор на заявление (помимо стоимости бланка), удостоверения с места службы, из домоуправления (по 5 руб. в знаках 1923 г.). Кроме них при выезде за границу взимались ещё (в золотых рублях или в денежных знаках РСФСР по официальному курсу дня) консульские сборы по 5 руб. с каждого лица, достигшего 16 лет, за визу на национальном паспорте; за возобновление срока визы; за все могущие произойти изменения в паспорте. Обратная виза оценивалась в 1 руб. 50 коп. Виза для лица, не имеющего национального паспорта и вида на жительство, но объявившего себя иностранцем, стоила 20 руб. золотом. Устанавливался также дополнительный сбор в пользу Российского общества Красного Креста (РОКК) в размере 10 % от всех указанных выше сборов ^[42].

Закон разрешал НКИД по соглашению с НКФ изменять размер сборов за выдачу виз на выезд за границу гражданам отдельных стран. Так, для граждан Великобритании стоимость виз была установлена в 10 золотых франков (3 руб. 75 коп., сбор для РОКК – 38 коп.), для греческих граждан – 6 золотых франков (2 руб. 25 коп.), а для граждан США – 20 рублей.

При получении визы, которая налагалась на паспорт в виде штампа, вид на жительство отбирался, и иностранец должен был покинуть РСФСР в пределах срока, указанного в визе, – в течение 2-х месяцев (месячный срок мог быть продлён, по уважительной причине, ещё на один месяц). Лицам, заявившим себя иностранцами, визы выдавались на отдельном листе писчей бумаги, который прикреплялся сургучной печатью к их национальным документам (привесная виза). Выдача въездной визы в государство назначения входила в компетенцию иностранных представительств, аккредитованных в России.

В визы иностранцев и лиц, заявивших себя иностранцами, могли быть вписаны дети иных лиц, при условии, что они не являются гражданами СССР. Прописка детей советских граждан в визы иностранцев не допускалась «ни в коем случае».

Инструкция содержала и указания о причинах возможного отказа в разрешении выезда. Сюда входили невыполненные «повинности всякого рода», состояние под судом или следствием, мотивы «общегосударственных интересов и охраны безопасности Республики», а также невыполнение формальных требований, указанных в правилах о выезде за границу. За ложные сведения в заявлениях устанавливалась уголовная ответственность (по ст. 90 УК – лишение свободы на срок до одного года). Выезд за границу и въезд в РСФСР без установленного паспорта или без разрешения надлежащих властей карался принудительными работами на срок до 6 месяцев или штрафом до 500 руб. золотом. Проживание по чужому документу – по ст. 222 УК (принудительные работы или штраф до 30 руб. золотом) ^{[3, c. 18–23, 8.]}.

С образованием СССР прежний режим въезда и выезда иностранцев в отношении РСФСР был распространён на всё союзное государство. Определён он был специальным Положением, принятым ЦИК и СНК СССР в 1925 г. ^[43]. Как и прежде, разрешение на въезд в СССР иностранцам (кроме трудовых сельскохозяйственных или промышленных иммигрантов и реэмигрантов) выдавалось НКИД, полномочными представительствами и консульствами СССР за границей путём наложения на паспорт советской визы. Въезд категорий, упомянутых в скобках, регулировался особо, Постоянной комиссией Совета Труда и Обороны по трудовой сельскохозяйственной и промышленной иммиграции и эмиграции. Ей, кстати говоря, уже в 1926 г. пришлось заниматься реэмигрантами из числа бывших военнопленных (чехов, немцев, австрийцев), во время пребывания в России переженившиеся на русских крестьянках, выехавшие вместе с ними во время реэвакуации военнопленных на свою родину, а затем запросившиеся назад, в Россию. Улучшение положения в деревне в связи с нэпом инициировало их вызов оставшимися в стране родственниками. На конец 1926 г. в списке таких реэмигрантов числился уже 761 человек ^[44]. Выезд иностранных граждан, находящихся на территории СССР и имеющих дипломатические и служебные паспорта, осуществлялся по визам НКИД, уполномоченных или агентов НКИД при СНК союзных республик ^[45].

Выезды за рубеж советских граждан подразделялись на 2 вида: временные (на лечение, туризм, научные поездки) и продолжительные – эмиграцию (пребывание за границей с целью подыскания себе заработка или ведения своего хозяйства в другой стране). В течение первого десятилетия существования советской власти граждане российской республики сохраняли право на относительно свободный выезд за рубеж, и никаких ограничений на выдачу заграничных паспортов эмигрантам в РСФСР не существовало. Срок его действия на территории РСФСР был установлен в один месяц со дня выдачи. По возвращении владельца из-за границы, где паспорт действовал в течение одного года, он подлежал обмену в течение месяца. В заграничный паспорт главы семьи можно было включать в качестве членов семьи лиц, не достигших 16-летнего возраста. Достигшие такого возраста дети получали заграничный паспорт самостоятельно. «При обстоятельствах исключительного времени» загранпаспорта подлежали визированию не только в Комиссариате иностранных дел, но и в «Особом отделе ВЧК». Просроченные за границей паспорта можно было продлить уполномоченными на то представителями РСФСР за границей ^[46].

Порядок выезда из страны был усовершенствован Постановлением СНК в мае 1922 г., когда в РСФСР появились первые зарубежные дипломатические и консульские представительства. Теперь на заграничные паспорта, как и на национальные паспорта иностранных граждан, надо было накладывать визу. Усложнялась и процедура оформления документов. Заявление «в установленной форме», поданное в НКИД, должно было сопровождаться приложенным к нему удостоверением Государственного Политического управления (ГПУ) НКВД, «об отсутствии законного препятствия к выезду». В местах, где выдача разрешений на выезд за границу не производится, с просьбами о выдаче таких удостоверений надо было обращаться в местные губернские отделы ГПУ по месту жительства, а за заграничным паспортом или визой на национальном документе (для иностранцев), – в губернские отделы управления. С лиц, отправлявшихся за границу, брался сбор согласно тарифам консульских сборов.

Сроки пользования выданным паспортом теперь определялись в визе, поэтому невыезд в указанный срок требовал её возобновления или «немедленного» получения установленного для россиян вида на жительство. Паспорт действовал за границей только в течение 6 месяцев со дня выдачи, но мог быть продлён ещё на полгода, уже за отдельную плату, у полпреда РСФСР. Не получившие разрешения на продление и не вернувшиеся в срок наказывались 3-х кратным размером уплачиваемого за паспорт сбора.

Удостоверение ГПУ выдавалось по предоставлении поручительств двух граждан РСФСР, не опороченных по суду и не состоявших под следствием, свидетельства об отношении к воинской повинности (для военнообязанных), удостоверений с места службы или с места учёта, командировочного удостоверения для лиц, командированных советскими учреждениями и общественными организациями. Такие удостоверения не требовались лишь членам ВЦИК, народным комиссарам, их заместителям, членам Коллегий народных комиссариатов, членам Президиума губернских исполнительных комитетов. Кроме общегражданских заграничных паспортов имели хождение дипломатические и служебные паспорта, выдававшиеся бесплатно лицам дипломатического корпуса и служащим разных ведомств за границей ^[47].

В 1923 г. в РСФСР были отменены все прежние дореволюционные паспорта, виды на жительство, трудовые книжки, введённые декретом от 25 июля 1919 г., и введены «удостоверения личности» единого образца. Они выдавались милицией в городах и посёлках городского типа, а в сельской местности – волостными исполкомами – всем лицам, достигшим 16-летнего возраста. До 31 декабря 1923 г. удостоверения выдавались в обмен видов на жительство, после этого срока требовалось предоставление актовых или метрических выписок о рождении, справок домоуправлений, сельсоветов, справок с места работы или службы. В удостоверение вносились данные о времени и месте рождения лица, месте его постоянного жительства, роде занятий, отношении к воинской повинности, семейном положении. Сюда же вносились малолетние, до 16 лет, лица, находившиеся на иждивении владельца удостоверения. В документ, заверенный печатью учреждения, его выдавшего, по желанию владельца могла быть вклеена фотография. Такой документ подлежал обмену по прошествии 3-х лет ^[48]. Однако получение его не являлось для советских граждан обязательным.

С образованием СССР порядок выезда за границу советских граждан стал регулироваться союзным законодательством. Одним из первых законов стало «Положение о въезде в пределы СССР и о выезде из пределов СССР», принятое ЦИКом и СНК СССР 5 июня 1925 г. В значительной степени новый закон копировал старый. В частности, как и прежде, выезд осуществлялся с выдачей общегражданского заграничного паспорта, имевшего силу в течение указанного в нём срока действия, который мог быть продлён полномочными представительствами и консульствами СССР за границей. Этот срок определялся теперь в три месяца до выезда за границу и в один год со дня фактического выезда из пределов СССР. Срок мог быть возобновлен, но с обязательной оплатой установленного за выдачу паспорта сбора ^[49].

Гражданам СССР выдавались для выезда из его пределов, для проживания за границей и для возвращения в пределы СССР заграничные паспорта 3-х видов: общегражданские, служебные и дипломатические. Консульский сбор устанавливался только за общегражданские паспорта, а также за визу национальных иностранных паспортов по единому тарифу, если иной тариф не был предусмотрен специальными соглашениями с иностранными правительствами на основе взаимности.

Выдача общегражданских заграничных паспортов и наложение визы на выезд возлагались на НКВД союзных республик и на особо уполномоченные этими комиссариатами местные органы, АО управлений. Служебные паспорта выдавались самим Наркоматом Иностранных дел, его уполномоченными при СНК союзных республик или особо уполномоченными на выдачу таких паспортов агентами НКИД, а также полномочными представителями и консулами СССР за границей. Получить такие паспорта могли сотрудники наркоматов Союза ССР, едущие за границу для занятия служебных должностей; командируемые за границу по служебным делам те же сотрудники наркоматов «по письменному ходатайству соответствующего наркома или его заместителя»; другие лица по специальному постановлению Коллегии НКИД.

Дипломатические паспорта выдавались НКИД, его уполномоченными при СНК союзных республик и полномочными представительствами СССР большой группе руководящих лиц, перечень которых содержал 12 пунктов. Это были Председатели, члены и кандидаты в члены Президиума ЦИК СССР, Председатель СНК СССР, его заместители, народные комиссары и их заместители, полномочные представители Союза ССР за границей (советники, первые и вторые секретари, атташе, генеральные консулы, консулы и вице-консулы, дипкурьеры, а также прочие лица, пользующиеся правом экстерриториальности) ^[50].

Денежный сбор за общегражданские паспорта был установлен «Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР» от 9 ноября 1926 г. ^[51]. Он зависел от социального положения заявителя. Для «трудящихся» (рабочих, служащих, крестьян, кустарей, выезжающих по частным делам или командированным частными предприятиями, акционерными обществами и др. учреждениями) он составлял 200 руб. (средний месячный оклад высококвалифицированного рабочего или служащего); с граждан, «живущих на нетрудовые доходы», и с находящихся на их иждивении членов их семей – 300 руб. Сбор взыскивался при подаче заявления и возвращался в случае отказа в паспорте с удержанием 10 % от суммы. Заявка на визу стоила 5 руб., если с обратной визой, то 10 руб. При неиспользовании загранпаспорта или визы взысканный за них сбор возврату не подлежал ^[52].

Постановление вводило льготы для граждан, принадлежащих к неимущим слоям населения, которые оговаривались в специальной инструкции Наркомата финансов, его сопровождавшей. Льготы предоставлялись «в исключительном случае» гражданам, «принадлежащим к трудовым категориям», выезжающим за рубеж по частным делам, в целях лечения, свидания с родственниками или эмиграции. Закон делил их на две категории. Льготой первой категории, ставка для которой составляла 50 руб., могли пользоваться лица, не подлежащие обложению подоходным налогом, крестьяне, предоставившие справки волостных исполкомов о том, что их сельхозналог с доходов своего хозяйства не превышает пятикратный необлагаемый минимум.

Льготой этой категории могли пользоваться также научные работники, работники искусства, учащиеся, члены технических, художественных и прочих обществ. Право на льготу имели члены семей иностранцев, состоящие в гражданстве СССР и эмигрирующие из него ^[53]. Последние, кроме других бумаг (заявлений, справок, в том числе на членов семей) оформляли ещё справку из органов ЗАГС или нотариальную выписку из документа о том, что состоящее в гражданстве СССР лицо является родственником иностранца. Специальное постановление о льготе первой категории в отношении жён военнопленных, которые должны были платить за загранпаспорт 50 руб., было опубликовано в «Правде» 18 августа 1926 г. ^[54].

Льготная ставка второй категории (100 руб.) предоставлялась рабочим и служащим с месячным заработком не свыше 250 руб. или годовым доходом до 3.000 руб., а также кустарям, ремесленникам и прочим лицам, «извлекающим средства личным трудом не по найму», с доходом не свыше 1.000 руб.

В сомнительных случаях АО, принимавшие заявки, могли требовать от претендентов на льготу, кроме справок финансовых органов о подоходном налоге, дополнительные документы: патенты, членские билеты профсоюзов, удостоверения с места службы и т.п. Они были вправе «путем опроса» выявить также, не проживает ли заявитель на иждивении других лиц, не имеет ли каких-либо источников существования, проверить через органы милиции его имущественное положение. За дачу ложных показаний устанавливалась уголовная ответственность. Льготой можно было воспользоваться только один раз, при повторном выезде следовало платить по нормальной ставке ^[55].

Положение разрешало и бесплатный выезд в эмиграцию беспризорных подростков, направлявшихся к проживающим за границу родным, если ходатайство о том возбуждали центральные, областные, краевые, губернские или окружные комиссии по борьбе с беспризорностью и гуманитарные учреждения Красного Креста и Полумесяца или отделения Международного Красного Креста в СССР. На бесплатный выезд могли претендовать члены семей лиц, получающих государственную пенсию в порядке социального обеспечения и некоторые другие необеспеченные лица.

За неправильное оформление заявителем прилагавшегося к заявлению «опросного листа», состоявшего из 22-х пунктов, устанавливалась уголовная ответственность. В листе особенно тщательно исследовалось положение лица до революции 1917 г. (какое имел занятие, звание, на какие средства жил, владел ли недвижимым имуществом или капиталами) и столь же обстоятельно – его послереволюционное прошлое. Необходимо было указать «все пункты местожительства после революции 1917 г.», все занятия, «при чём по каждому периоду деятельности указать в отдельности, особо оговорив при этом причины перемены занятий». Следовало написать о том, получает ли лицо пособие от государства, с какого времени и в каких размерах, и на какие средства жило до его получения. Указывались источники дохода, служащие средством к существованию, владение имуществом (с описью и оценкой стоимости по средним рыночным ценам), «ежемесячные расходы по существованию» (с отдельным указанием расходов по квартире, столу и пр.). В обязательный перечень сведений о лице, намеревавшемся выехать за рубеж, входили также данные о домочадцах и возможных содержателях на иждивении, а также обо всех без исключения родственниках, которые оно имеет (с указанием фамилий, имён, отчеств, степени родства, точного адреса проживания, занятий и средств, на которые они живут).

Такие же подробные данные лицу следовало представлять и о родственниках, живущих за границей и оказывающих или не оказывающих материальную помощь и состоящих или не состоящих с ним в переписке.

Большое внимание уделялось предстоящей поездке за границу (срок, первая она или уже имел место выезд после 1917 г., на какие средства он осуществлялся и предполагается осуществить и т.д.). В последнем пункте указывалось состояние или не состояние лица под судом и следствием, и если да, то по обвинению в чём. Правильность заполнения листа свидетельствовали подписи не менее 2-х лиц, лично знающих заявителя. Подписи их заверялись в установленном порядке с указанием точного адреса постоянного жительства свидетелей. Кроме того, ответы на вопросы о государственном пособии подтверждались справками соответствующих органов, а ответы на вопросы об имущественном положении и о не состоянии на иждивении заверялись домоуправлением, жилищным товариществом, органами милиции или РИКами. Все ответы должны были быть «по возможности полными и освещать затронутые вопросы со всех сторон» ^[56].

Можно констатировать тот факт, что НКВД получал в результате полный банк данных о лицах, выезжавших за рубеж в 1920-е – начале 1930-х гг., когда выезд ещё был возможен, а также об их родственниках. Они сыграли важную роль в период массового террора при определении контингентов, подлежащих репрессиям, когда связь с заграницей стала расцениваться как предательство по отношению к советской стране.

К циркуляру от 9 декабря 1926 г. прилагался секретный дополнительный циркуляр, которым было указано отказывать в льготах лицам, лишённым избирательных прав, состоящим под судом и следствием, пользующимся пособиями (пенсионерам, безработным). Главное, что среди перечисленных категорий находились и лица, выезжающие за границу на постоянное местожительство. Это был один из способов борьбы с эмиграцией. Не освобождались от сборов даже «административно-высланные», то есть те, кому вместо высылки в пределах РСФСР разрешалось выехать за границу. Добиться снижения сбора или даже освобождения от него можно было по ходатайству профсоюзной или общественной организации, разрешению ОГПУ. Оно касалось лиц, «имеющих заслуги» или «едущих по командировкам политорганов». Окончательное решение по ним, после имущественного обследования органами милиции, принимал Наркомат внутренних дел. Льготы могли получить также не обеспеченные материально политэмигранты, реэмигрирующие из СССР ^[57].

В январе 1928 г. был определён порядок выезда за границу граждан СССР в целях обучения в заграничных учебных заведениях и отправке детей из РСФСР за границу к родителям, бывшим российским подданным. Выезд на учёбу разрешался либо по заключению Наркомата просвещения о желательности и целесообразности поездки за границу в целях обучения, либо без него, если выезжающее лицо имело за границей родственников, обязующихся содержать его в течение всего периода обучения. Для этого достаточно было представить соответствующее обязательство родственников, заверенное полпредством или консульством СССР за границей ^[58].

Государство разрешило также выезд детей к родителям или родственникам, чьи семьи были разлучены в годы предшествующих катаклизмов. Бывшие российские граждане, жившие за границей, могли апеллировать к заграничным представительствам советских обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, располагавшимся в Париже, Токио, Берлине и Берне. Ходатайства могли возбуждать и российские граждане, опекуны детей, проживающие в РСФСР, у которых дети находились на иждивении. Правда, разрешение давалось только несовершеннолетним детям, не достигшим 14-летнего возраста, и при обязательном оформлении кучи бумаг, которое практически закрывало возможность выезда (требовались метрики здешних и заграничных родственников, всевозможные справки с места жительства, о роде занятий, о получаемом вознаграждении лицами, у которых дети проживают и т.д. и т.п.) Особенно тщательно надо было выяснять историю заграничных родственников (где проживают, на какие средства, когда выехали и почему, на какие средства проживали в России до революции). При приёме заявлений у родственников или опекунов в России, если речь шла о детях старше 14 лет, надо было отказывать «без всяких объяснений, лишь со ссылкой на настоящее положение».

Получить такое разрешение было не просто даже и в том случае, если все бумаги оказывались собранными. АО передавали документы в ОГПУ (в окружной отдел), который делал своё заключение о возможности выезда. Тут-то как раз играли роль данные о происхождении заграничных родственников, чья принадлежность к эксплуататорским классам могла закрыть возможность воссоединения с детьми. После этого документы шли в НКВД, и он давал окончательное разрешение и определял сумму сбора за общегражданский заграничный паспорт, каковая могла быть уплачена родственниками или опекунами ребёнка, или за «привесную визу», если родителями были присланы какие-либо документы, могущие служить основанием для её выдачи ^[59].

7. Приобретение советского гражданства иностранцами

Исторический опыт советского государства в разрешении проблем гражданства приобретает особую актуальность в наше время в связи с возросшим интересом иностранцев к приобретению гражданства Российской Федерации. Под гражданством советские правоведы понимали личную связь индивида с государством, обусловливающую возможность применения к данному лицу всех законов, определяющих правовое положение граждан данного государства ^[60]. В 1920-е гг. эту личную связь индивида с государством юристы – международники определяли проще, как правовую принадлежность какого либо лица к определённому государству ^[61].

Установление советской власти в России дало основания для разработки нового законодательства о гражданстве. Термин «подданный», впервые заменённый термином «гражданин» Временным правительством, хотя и не исчезает совсем из первых законов и научной литературы, но употребляется теперь как синоним термина «гражданин». Вносятся изменения и в трактовку понятия «гражданство». Начало было положено декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 10 (23) ноября 1917 г., во 2 статье которого говорилось: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч. титулы – княжеские, графские и проч.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – гражданин Российской республики» ^[62].

«Декларация прав народов России» 2 (15) ноября 1917 г. провозгласила равенство и суверенность народов, населяющих Российское государство. Она отменила все и всякие национальные и национально-религиозные привилегии и ограничения, провозгласила свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп. Она обозначила собою новую эру содружества и сотрудничества наций в пределах одного многонационального социалистического государства ^[63]. Государственная власть была объявлена «целиком и исключительно» принадлежащей «трудящимся массам и их политическому представительству – Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов» ^[64].

В международном праве не существовало общих законов о гражданстве, имели место только договоры об урегулировании вопросов гражданства между отдельными странами. Регламентация подданства (гражданства) являлась сферой применения внутреннего законодательства, которое уделяло большое внимание принятию в гражданство иностранцев (натурализации). Государство, как правило, всегда выставляло ряд условий, выполнение которых было обязательным для лица, изъявившего просьбу о натурализации. Первая французская конституция 1791 г., к примеру, разрешала приём во французское гражданство лиц, родившихся вне пределов королевства от родителей иностранцев только по прошествии 5 лет, прожитых подряд в стране, при условии, что они за это время приобрели во Франции недвижимость, женились на француженке или основали сельскохозяйственное предприятие, принесли гражданскую присягу. Как видим, решающую роль для натурализации у пришедшей к власти буржуазии играли имущественный ценз и ценз оседлости, а женитьба на аборигенке приравнивалась к обладанию имуществом.

Что касается натурализации как юридического способа вступления в подданство, то она была введена в России уже в начале ХVШ в. и связывалась с принесением присяги. Систематическая же законодательная регламентация подданства началась в 1864 г. изданием закона 10 февраля «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» ^[65]. Она подтверждает наличие основной тенденции в её развитии – облегчение порядка принесения присяги, а стало быть, и упрощение приёма иностранцев в российское подданство.

Как и законы о гражданстве других европейских государств, вопрос о приобретении гражданства связывался с рядом условий, из которых самым важным являлось продолжительное пребывание иностранца в стране. В России срок пребывания для натурализовавшихся составлял 5 лет, но он мог быть сокращён по усмотрению министра внутренних дел, если иностранец оказал услуги России или если иностранец поместил крупные капиталы в предприятия России. Подданство могли приобрести дети иностранцев, рождённые за границей, получившие в России среднее или высшее образование, в течение года с момента достижения ими совершеннолетия. Иностранцы, состоявшие на русской государственной службе, приобретали подданство во всякое время и без соблюдения всяких сроков, получив разрешение непосредственного своего начальства, после принятия ими присяги на верность российскому императору. В облегчённом порядке допускался приём в подданство колонистов, вдов и разведённых жён иностранцев, бывших российских подданных.

В российское подданство не принимались: 1) замужние иностранки отдельно от мужей; 2) евреи других стран; 3) отдельные категории не православного духовенства ^[66].

Временное правительство не внесло никаких серьёзных изменений в законодательство о состоянии подданства. Единственное, что было сделано, это принятие 20 марта 1917 г. общего постановления об отмене вероисповедных и национальных ограничений и предоставление права «повсеместного жительства» в России полякам, австрийским и германским подданным и чехословакам, имеющим удостоверения от Центрального отделения помощи военнопленным и военнообязанным ^[67].

Система принятия в гражданство Советской России заметно отличалась от утвердившейся к этому времени в зарубежном законодательстве системы несколькими главными чертами. Во-первых, можно констатировать совершенный отказ от каких-либо ограничительных условий и разрешение перехода в Российское гражданство всем гражданам, при согласии принятия на себя обязанности защиты рабоче-крестьянского государства и отказа от права обращаться за защитой к тому государству, гражданами которого они ранее состояли. Во-вторых, просматривается различный порядок принятия в гражданство для трудового и «нетрудового» населения, в-третьих – упрощение процедуры принятия в гражданство трудящихся, которая была предоставлена местным органам власти (советам). Наконец, можно отметить отсутствие иных условий для принятия в гражданство, кроме достижения совершеннолетия.

Подобный демократизм объясняется подходом советской власти к определению понятия «иностранцы» с позиций пролетарской революции, которая в качестве одной из главных идей считала идею «солидарности трудящихся масс всего мира». Конституция РСФСР 1918 г., провозгласив гражданское равноправие для трудящихся масс независимо от их расовой и национальной принадлежности, признала возможность предоставления иностранцам права натурализации, т.е. «прав российского гражданства», «без всяких затруднительных формальностей».

Можно утверждать также, что вовлечение иностранцев в российское гражданство являлось одной из главных тенденций в политике РСФСР в первой половине 1920-х гг. Этот акт мог расцениваться как своеобразный показатель признания международной общественностью молодого советского государства. Поэтому российское правотворчество в этом отношении продолжало традиции дореволюционного законодательства. Так, первый декрет «О приобретении прав российского гражданства», принятый ВЦИК РСФСР 1 апреля 1918 г., провозглашал, что каждый иностранец, проживавший в пределах РСФСР (и даже, в исключительных случаях, за её пределами), мог стать российским гражданином. Для этого надо было заявить о своём желании в местный совет рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, «указав род своих занятий и сведения о том, не подвергался ли желающий судебному преследованию по обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то за какие деяния». Приняв положительное решение, Совет выдавал заявителю соответствующее удостоверение и сообщал данные о нём в Народный комиссариат внутренних дел. НКВД регистрировал новых граждан республики и публиковал их списки «во всеобщее сведение», а также извещал через Наркомат по иностранным делам «государства, гражданами которых они состояли» ^[68].

Положения декрета 1918 г. были развиты затем Декретом СНК от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в Российское гражданство», которым были установлены правила и порядок возбуждения и рассмотрения ходатайств иностранцев о принятии их в гражданство РСФСР. От лиц, живущих за границей, такое ходатайство подлежало направлению во ВЦИК на имя его Председателя, через ближайшее дипломатическое представительство РСФСР. От лиц, живущих в России, – в губернские исполнительные комитеты на имя Председателя губисполкома. Была предпринята также попытка предупредить проникновение в ряды российских граждан нежелательных или враждебных ей элементов. От лиц, принимаемых в гражданство, требовалась подписка о том, что они «обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР» ^[69].

Эта, своего рода «клятва», весьма напоминала обязанность «верности» и «подчинения» прежней российской присяги, которую выделяли в качестве основания связи лица с государством русские правоведы. При согласии принятия на себя обязанности защиты рабоче-крестьянского государства новый гражданин обязан был отказаться от права обращаться за защитой к тому государству, в гражданстве которого он ранее состоял (п. 8). Согласно инструкции, приложенной к декрету, лица, принятые в российское гражданство, в месячный срок обменивали свои виды на жительство на документ гражданина РСФСР, которые тогда также назывались видами на жительство. Отказ о принятии в гражданство, однако, не подлежал обжалованию ^[70].

Требование освобождения от прежнего гражданства составляло общепризнанную норму права, направленную к устранению конфликтов с иностранными государствами на почве принятия в гражданство. Поэтому циркуляр НКИД от 8 декабря 1921 г. требовал от иностранцев, не потерявших с переходом в российское гражданство по национальным законам своей родины прежнее своё гражданство, прилагать к заявлению также свидетельство об отсутствии препятствий к указанному переходу со стороны своего правительства ^[71].

«Положением о союзном гражданстве» 1924 г. были кодифицированы главные правовые нормы в области гражданства: равноправие женщины и мужчины при заключении брака, отсутствие каких-либо цензов для вступления в гражданство (этот буржуазный принцип никак не мог сохраниться в советском праве). Устранялось и преимущественное положение отца по сравнению с матерью при изменении гражданства несовершеннолетних детей в силу изменения гражданства родителей.

Итак, можно признать, что в Советской России прежний разрешительный порядок принятия в гражданство сменился порядком уведомительным. Более того, советское государство, проводя свою либеральную в отношении приёма иностранцев в гражданство политику, не только облегчило им принятие российского гражданства, но и своими действиями, носившими подчас не правовой характер, всячески способствовало этому. Так, в декабре 1923 г. Германское посольство в Москве, обобщив данные, поступившие от консульских представителей, констатировало факт повсеместного увольнения, под предлогом сокращения персонала, работавших в государственных органах иностранцев. Увольнение коснулось, прежде всего, тех иностранцев, которые родились и выросли в России. Оказалось, что делается это в целях принудить их к принятию российского гражданства. Именно оно становилось условием сохранения иностранными подданными своих должностных мест. Поскольку в числе подвергшихся давлению было много германских граждан, посольство не исключало того, что следствием этой меры станет в ближайшее время резко возросший поток возвращающихся в Германию граждан ^[72].

«Положением о союзном гражданстве» 1924 г. введённый в РСФСР порядок принятия гражданства иностранцами был распространён на всю территорию СССР. Рабочих и крестьян, проживающих в стране «для трудовых занятий», и тех, кто пользовался правом убежища «вследствие преследования за революционно-освободительную деятельность», принимали местные исполнительные комитеты (губернские, окружные), а за рубежом, где принятие в российское, а затем и в союзное гражданство таких иностранных граждан осуществлялось в аналогичном порядке, – советские полномочные представители. Всех остальных принимали Центральные исполнительные комитеты союзных республик. Предоставление такого права местным советам сильно отличало наше законодательство от других европейских стран, которые предоставляли его только центральным властям, и при том исполнительным (президенту во Франции, рейхсканцлеру в Германии и т.д.). В. Н. Дурденевский справедливо называл его той характерной чертой советского законодательства, которая сближала «трудящегося иностранца» с советским гражданином ^[73].

Принятые в советское гражданство на территории СССР лица, не ликвидировавшие своих отношений по гражданству к иностранному государству, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли. Статья 11 «Положения о союзном гражданстве» устанавливала следующую норму: «Иностранные граждане, принятые в гражданство Союза ССР, не пользуются правами и не несут обязанностей, связанных с их принадлежностью к гражданству другого государства». Однако закон не содержал прямого запрета лицу находиться помимо советского гражданства ещё в гражданстве других иностранных государств.

С 1928 г. зеленую улицу для приёма в советское гражданство стали давать иностранцам, принадлежащим по своему социальному происхождению к «трудовым категориям» (рабочему классу и к трудящемуся крестьянству) и иностранным гражданам, «ищущим убежища вследствие преследования за их общественную деятельность». Но приём зарубежных просителей стала утверждать Москва. Через представительства их заявления направлялись в Президиум ВЦИК (затем ЦИК СССР), и он принимал окончательное решение ^[74]. Просьбы претендентов, не относящихся к указанным категориям, в том числе оптантов (граждан вышедших из состава России и ставших самостоятельными государств), мог удовлетворить только Президиум ВЦИК ^[75].

Заявление о принятии советского гражданства разрешалось также подавать иностранцам, приехавшим в СССР «на временное пребывание по визам только на въезд и выезд, вне зависимости от указанного в визе срока пребывания» (за исключением лиц, следовавших через территорию СССР по транзитным визам). АО должны были как «путём требования тех или иных документов, так и путём личного опроса», выяснить социальное и имущественное положение данного лица, его родственные и имущественные связи в СССР и за границей, причины, побуждающие к переходу в советское гражданство. На основании выявленных данных устанавливалась целесообразность приёма его в гражданство. Отказ можно было обжаловать во ВЦИК, а спустя год повторить просьбу.

Положения о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г. и от 22 апреля 1931 г. в целом сохранили прежний общий порядок приёма в советское гражданство иностранцев. Они разрешали любому иностранцу, достигшему 18-летнего возраста, вне зависимости от того, где он проживал, в СССР или за рубежом, обращаться с просьбой в соответствующие советские органы (за рубежом – в полномочные представительства или консульства СССР) с заявлениями о приёме. Главным было пройти проверку в ОГПУ, которое давало своё заключение о благонадёжности заявителя. Но усложнился путь, которым надо было пройти, ибо теперь постановление о приёме принимал Президиум ЦИК СССР или союзной республики, в которой проживал иностранец ^[76].

Упрощённый порядок приобретения гражданства СССР для отдельных категорий населения был сохранён. Как и прежде, он распространялся на рабочих и крестьян, проживающих в стране «для трудовых занятий», на тех, кто пользовался правом убежища и на лиц, заявляющих о перемене гражданства при вступлении в брак (ст. 8) ^[77].

Только в 1933 г., в рамках кампании по борьбе с «классово чуждыми элементами», ОГПУ, констатировав наличие «недостаточно тщательной проверки лиц, принятых в гражданство СССР, вследствие чего переводятся в советское гражданство лица, которые никоим образом не могут быть достойны звания советского гражданина», ужесточил требования. Чтобы перекрыть доступ в гражданство тем, кто «пытается прикрыть им свою враждебную СССР деятельность», ОГПУ распорядилось своим полномочным представителям на местах «строго проверять лиц, подающих заявления, и давать благоприятные отзывы только о таких лицах, которые своей деятельностью и поведением дают основание предвидеть в них лояльных и добросовестных граждан» ^[78].

Тогда же было решено рационализировать работу иностранных отделов исполнительных комитетов по приёму в гражданство и по выходу из него в упрощённом порядке. Раньше Иностранный отдел ОГПУ, получая от ИНО исполкома списки лиц, ходатайствующих о приёме в гражданство, выносил положительное решение и возвращал списки на места с трафаретными заключениями об отсутствии компрометирующих сведений. Теперь, сокращая канцелярскую переписку, ОГПУ разрешило все такие ходатайства в отношении трудящихся рассматривать на месте, без запроса центра. Прежний порядок сохранялся только в отношении «нетрудящегося элемента», которого местный специалист в области госбезопасности мог без особого труда признать «трудящимся». Можно констатировать, что рационализация свелась к тому, что решение вопроса о приёме в советское гражданство и о выходе из него было отдано на откуп местных органов ОГПУ ^[79].

В сельской местности, на которую паспортизация не была распространена, документом, подтверждающим принятие советского гражданства, являлась выданная в ИНО соответствующего исполкома справка (постановление), которую можно было обменять на советский паспорт при переезде в паспортизированную местность.

Тогда же был определён и новый порядок оформления пребывания в СССР политических эмигрантов. Они прибывали в страну нелегально и после проверки в ОГПУ получали особые удостоверения на всё время пребывания на учёте, которые разрешали им проживание в стране и пользование всеми правами её граждан. Более того, удостоверения политэмигранта давали право на занятие ответственных политических должностей в советских учреждениях, конспиративной и военной деятельности в учреждениях Красной Армии, военных предприятиях и т.п. «Чистки» иностранно подданных, работавших в советском аппарате, хотя и проводились, но имели свои особенности, установленные Наркоматом РКИ РСФСР. Весь, собранный на такое лицо компрометирующий материал подлежал тщательной проверке на соответствие его действительности. После беседы с данным лицом этот материал отсылался в центр, просматривался и согласовывался с «соответствующими органами», и затем принималось решение о возможной «чистке» лица обычным способом ^[80].

Новый порядок требовал после утверждения статуса политэмигранта в Легитимационной комиссии Международной организации помощи революционерам (МОПР) обязательного получения обычного вида на жительство для иностранцев, со специальной отметкой о действительности его без национального паспорта. К занятию ответственных должностей они могли быть допущены отныне только с принятием советского гражданства. «Там, где они такие должности занимают без советского гражданства, – гласило распоряжение местным органам ОГПУ, – немедленно сообщайте в ИНО ОГПУ» ^[81].

По данным на 1 января 1930 г. в РСФСР проживали 250 000 официально зарегистрированных иностранцев, из которых 28 000 – постоянно, 87 000 – временно и 93 000 заявлявших себя иностранцами. Принадлежность к той или иной категории остальных не была известна. По социальному положению 208 000 учтённых иностранцев состояли из 108 000 рабочих, 35 000 крестьян, 19 000 кустарей и 15 000 служащих ^[82]. Почти третья часть их не имела официально признанного статуса иностранного гражданина.

Новый закон «О гражданстве СССР» от 19 августа 1938 г. ^[83] изменил основания приобретения советского гражданства, прекратил «механическое» зачисление в него лиц, не сумевших подтвердить своё иностранное гражданство. Согласно ст. 2 нового закона советскими гражданами были признаны только те лица, кто состоял к 7 ноября 1917 г. «подданными бывшей Российской империи» и не утратил советского гражданства, а также «лица,которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке».

Этот новый порядок приобретения советского гражданства был утверждён в 3 статье: «Иностранцы, независимо от их национальности и расы», могли быть приняты в гражданство СССР только «по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союзной Республики, в пределах которой они проживают».

Ст. 8 нового закона ввела в действие институт «лиц без гражданства». Теперь все проживавшие на территории СССР иностранцы, независимо от времени прибытия их в СССР, не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству и не принимавшие гражданство СССР в установленном законом порядке, становились лицами без гражданства, (апатридами).

К ведению только Президиума Верховного Совета СССР отнёс новый закон выход из гражданства и лишение гражданства. Окончательно было подтверждено положение, что «вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не влечёт изменения гражданства» (ст. 5). Гражданство детей до 14 лет изменялось в случае изменения гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР. Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. «В прочих случаях изменение гражданства детей, не достигших 18 лет, может последовать только в общем порядке», – гласил закон.

Лица без гражданства, как и иностранцы, объявлялись пользующимися всеми правами, предоставляемыми конституцией СССР 1936 г. собственным гражданам, за исключением политических прав и обязанностей, принадлежащих исключительно гражданам СССР.

Практика приобретения советского гражданства иностранцами в 1920–1930-е гг. – одно из ярких свидетельств действия в отношении иностранных граждан национального режима, то есть такого правового режима, которым пользуются собственные граждане. Как считал О. Е Кутафин, он нашёл отражение, прежде всего, во внутреннем законодательстве Советской России, в конституциях, декретах, кодексах и других нормативных правовых актах. Главным основанием для введения национального режима являлось установление в России «государства рабочих и крестьян» и введение полного тождества прав, предоставленных иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к непользующемуся чужим трудом крестьянству», и собственным гражданам. История и международная практика ХХ в. не знали прецедента предоставления иностранцам равного режима с местными гражданами во всех сферах правового регулирования, в том числе – политических прав, как не знали они и применения совершенно особого «упрощённого» способа приобретения иностранцами гражданства страны пребывания.

Но советское государство, устанавливая такой режим, не прибегло к нарушению общепризнанных норм международного права, которое запрещает применение принципа равенства граждан и иностранцев к обязательной военной службе. Согласно общепринятой обычной норме международного права, подтверждённой всеобщей договорной практикой государств, на иностранцев не может возлагаться обязанность военной службы.

Надо признать также, что принцип равенства не применяется в международном праве и к сфере политических прав, в частности, к избирательному праву. Отказ СССР от него в Законе 1938 г. может быть расценен как возвращение государства в рамки общепринятых норм международного права.