Ключевые направления формирования правовых основ общего финансового рынка ЕАЭС с учетом европейского опыта

Меджитов Тамерлан Ваитович аспирант, кафедра административного и финансового права, РУДН 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Medzhitov Tamerlan Vaitovich Postgraduate student, Department of Administrative and Financial Law, RUDN University 6 Miklukho-Maklaya str., Moscow, 117198, Russia sashals1@yandex.ru

Вводная часть

Как и в рамках любого другого современного интеграционного проекта, внутри Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС) формируется единый (общий) внутренний рынок, ключевой характеристикой которого является принцип «четырех свобод». Это означает, что на внутреннем рынке реализовано свободное движение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Свободное движение финансовых услуг и движение капиталов тесно переплетены: их реализация невозможна без построения общего финансового рынка на основе национальных финансовых рынков государств-членов ЕАЭС (которые на сегодняшний день находятся на разных этапах своего развития, равно как и различаются объем и качество правового регулирования отношений на этих рынках).

Актуальность обращения к данной теме несомненна ввиду потребностей Российской Федерации в дальнейшем развитии евразийской интеграции, в том числе, в финансовой сфере, что может укрепить позиции России на мировой арене в непростых геополитических условиях. Тем не менее, проблемы финансовой интеграции государств-членов ЕАЭС пока недостаточно подробно изучены в отечественной литературе. Отметим труды Р.А. Касьянова, в которых проведен подробный сравнительно-правовой анализ финансово-правового регулирования в ЕС и ЕАЭС, а также статьи отдельных российских исследователей (Л.А. Аносова, Т.К. Блохина, Л.М. Борщ, Е.А. Звонова, В.С. Изотов, Ю.А. Крохина, Е.В. Кулакова, В.Ю. Мишина, В.Я. Пищик, А.С. Теплов, Т.В. Фурсова и др). Впрочем, во многих из них не учитываются последние новации в правовом регулировании финансовой интеграции ЕАЭС, недостаточно выражен сравнительно-правовой аспект.

Методологическая основа статьи представлена совокупностью общенаучных и специальных методов исследования. Среди них - анализ, синтез, аналогия, сравнительно-правовой (компаративный) и формально-юридический методы, а также системный подход.

С теоретической точки зрения, как указывают В.С. Изотов, Т.А. Мешкова и А.С. Теплов, общий финансовый рынок в интеграционных объединениях появляется на завершающей стадии интеграции, предваряя формирование экономического и валютного союза. Они указывают, что общий финансовый рынок – это результат конвергенции (сближения, объединения) трех ключевых сегментов национальных финансовых рынков: это рынок банковских услуг, рынок страховых услуг и рынок ценных бумаг ^{[4, с.129]}. Таким образом, в случае создания такого рынка в рамках ЕАЭС можно будет утверждать достаточно высокий уровень зрелости интеграции.

Опыт ЕС в сфере построения финансового рынка

Для того, чтобы понимать механику построения общего финансового рынка в ЕАЭС, разумно будет обратиться к опыту ЕС, где на протяжении десятилетий происходили схожие процессы для достижения аналогичных задач. В отличие от ЕАЭС, где вопросам финансового рынка посвящено сразу несколько положений Договора о ЕАЭС, изначально в учредительных договорах ЕС не содержалось специальных указаний о построении общего финансового рынка с едиными подходами к его регулированию. В то же время, как указывает Р.А. Касьянов, уже на ранних стадиях европейской интеграции происходила гармонизация законодательства государств-членов ЕС в области регулирования рынка ценных бумаг, правовой основой чего выступали нормы первичного права ЕС о внутреннем рынке как таковом ^{[5, c. 83]}. В итоге, примерно сорок директив составили acquis communautaireв указанной области. Однако принятие данных актов не носило системного характера и не имело под собой программно-целевой основы.

Ситуация изменилась в конце 1990-х гг., когда, по мере углубления интеграции (создание Экономического и валютного союза в 1993 г.) и ее предстоящего расширения (в 2004 г. за счет стран Центральной и Восточной Европы) перед Союзом встала насущная необходимость проводить целенаправленную политику в области рынка ценных бумаг. В этот момент Еврокомиссия восприняла системный, программный подход – в 1999 г. был принят рассчитанный на пятилетний период План действий в сфере финансовых услуг (ПДСФУ), который очертил направления будущих реформ в области нормативной и организационной базы регулирования финансового рынка на уровне ЕС ^[12].

Этот план предусматривал несколько целей: создание единого оптового рынка финансовых услуг; улучшение открытости и интеграции на рынке розничных финансовых услуг; обеспечение более эффективного пруденциального регулирования и надзора; устранение налоговых препятствий для интеграции финансового рынка; создание более эффективного и прозрачного корпоративного управления.

С содержательной точки зрения План предусматривал более сорока мероприятий, из которых около тридцати директив, предлагаемых к принятию. Для каждого из этих мероприятий был установлен график и приоритетность. К 2007 г. практически все они были в полной мере реализованы ^[13].

Реализация ПДСФУ была рассчитана на пять лет, и уже в 2005 г. был принят новый документ – «Белая книга ЕС по политике финансовых услуг», тоже рассчитанная на пятилетний период. Основная цель Белой книги состояла в развитии достигнутых ранее успехов, пересмотре и расширении существующего регулирования с целью дальнейшего движения к единому финансовому рынку ЕС.

В 2001 г. был начат т.н. «процесс Ламфалусси» - особая модель принятия регулятивных решений в области финансового рынка, в рамках которой были выделены четыре ключевых звена и основы взаимодействия между ними. Процесс получил название по имени первого президента Европейского валютного института А. Ламфалусси, который в своем докладе ^[14] предложил единообразный подход к регулированию финансового рынка за счет распределения полномочий между различными структурами.

На первом уровне это такие институты ЕС, как Европейский парламент и Совет ЕС, которые принимают акты законодательного характера, устанавливающие наиболее широкое регулирование. На втором уровне соответствующее регулирование детализируется на уровне актов Еврокомиссии, которые разрабатываются в различных консультационных комитетах и комиссиях. Примерами здесь могут быть созданные в 2001 г. Европейский комитет по ценным бумагам (ЕКЦБ) и Комитет европейских регуляторов ценных бумаг (КРЦБ). ЕКЦБ стал своего рода «мозговым центром» для предоставления консультаций и аналитических выводов Еврокомиссии. На третьем уровне «процесса Ламфалусси» национальные регулирующие органы работали над согласованием новых правил с другими странами. Целью здесь являлось сотрудничество и обмен между национальными регуляторами для выработки общих стандартов. Наконец, четвертый уровень включал в себя соблюдение и применение принятых актов ^{[16, p. 45]}.

Благодаря «процессу Ламфалусси», регулирование рынка ценных бумаг в ЕС стало осуществляться гораздо более оперативно и эффективно. Лишь мировой финансовый кризис 2008-2009 г. потребовал внесения корректировок в сложившуюся модель (которая к 2008 г. уже была расширена на другие ключевые сектора финансового рынка – банковскую сферу и рынок страхования) ^{[1, c. 75]}.

C 2009 г. начался новый, современный этап правового регулирования рынка ценных бумаг в ЕС. Он связан с докладом другого выдающегося финансиста Жака де Ларозьера ^[15]. В этом докладе подчеркивалось, что единый финансовый рынок в ЕС уже создан, однако он нуждается в корректировках. В качестве одной из основных проблем называлась рассогласованность в национальном регулировании финансовых рынков в государствах-членах. Как следствие, предлагалось усилить наднациональное начало. Наиболее наглядно это проявилось в том, что регулирование финансового рынка стало происходить чаще не путем директив, а на уровне актов прямого действия – регламентов ^{[2, c. 57]}.

Понятие общего финансового рынка в ЕАЭС и его организационные основы

Гораздо более оперативно процесс финансовой интеграции происходит в ЕАЭС, что во многом предопределяется уже имеющимся позитивным опытом ЕС, а также грамотным решением заранее очертить правовые рамки общего финансового рынка еще в 2014-м г., в момент разработки Договора о ЕАЭС. Это способствует системности принимаемых решений, согласованности действий, возможности стратегического целеполагания.

Так, учредительный акт ЕАЭС – Договор о ЕАЭС 2015 г. – ориентирует государства-члены в среднесрочной перспективе построить на евразийском пространстве общий финансовый рынок (целевой ориентир – 2025 г.), который будет регулироваться на основе гармонизированных норм законодательств государств-членов, а отношения на данном рынке будут контролироваться единым наднациональным органом ^[3]. После 2025 г. начнется второй этап, когда регулирование финансовых отношений будет осуществляться на основе наднациональных начал.

В Протоколе по финансовым услугам (являющемся Приложением №17 к Договору о ЕАЭС) дается определение термину «общий финансовый рынок»: под ним предлагается понимать финансовый рынок входящих в Союз государств, который отвечает ряду критериев:

· гармонизированные требования к регулированию и надзору в сфере финансовых рынков государств-членов;

· взаимное признание лицензий в трех ключевых секторах финансового рынка (банки, страховые компании, субъекты рынка ценных бумаг);

· предоставление финансовых услуг на всей территории ЕАЭС без дополнительного учреждения в качестве юридического лица;

· административное сотрудничество между уполномоченными органами государств-членов Союза.

Р.А. Касьянов, говоря о доктринальном понимании общего финансового рынка, дает определение исходя из содержательного аспекта, т.е. тех услуг, которые оказываются на данном рынке. По его мнению, это три вида финансовых услуг: страховые услуги, банковские услуги, а также услуги на рынке ценных бумаг ^{[5, c. 56]}. На наш взгляд, данное определение может быть дополнено указанием на источник регулирования соответствующих отношений в интеграционном объединении – это гармонизированные или унифицированные нормы (в последнем случае речь идет о прямом действии актов наднационального права в финансовом секторе). Также сущностным признаком общего финансового рынка является единый регулирующий и надзорный механизм, который выполняет функции контроля за функционированием такого рынка.

В Договоре о ЕАЭС в ст. 103 данный механизм называется «наднациональным органом по регулированию финансового рынка», который предлагается к учреждению к 2025-му году в городе Алматы (Казахстан). Ю.А. Крохина полагает, что речь здесь идет о формировании нового института – наднационального банка (Евразийского центрального банка), который должен обладать независимостью – организационной, финансовой, функциональной ^{[8, c. 67]}. В случае, если данный прогноз оправдается, можно будет говорить о постепенном формировании в рамках ЕАЭС предпосылок для организации валютного союза.

Однако вполне возможно, что речь в данной норме идет об организации надзорного органа по примеру того, как это реализовано в рамках Европейского союза. Отметим, что современная организационная основа общего рынка финансовых услуг в ЕС формировалась долгие годы; современные очертания она обрела с 1 января 2011 г., когда в рамках «процесса Ларозьера» были созданы три ключевые структуры – европейские надзорные ведомства (ESA’s). В банковском секторе это Европейский банковский орган (EBA); в сфере пенсионного обеспечения и страхования это Европейский орган по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением (EIOPA); в сфере рынка ценных бумаг это Европейский орган по ценным бумагам и рынкам (ESMA).

Кроме того, к европейской системе финансового надзора также может быть отнесен и Европейский совет по системным рискам (ESRB). Этот орган отвечает за макропруденциальный надзор в финансовой системе, за подробный анализ рисков, предупреждение их возникновения и экстренное реагирование на них ^{[11, c. 103]}.

Все эти организации неслучайно объединены в систему: они осуществляют свою деятельность согласованно, в рамках постоянной координации как друг с другом, так и с ключевыми институтами ЕС. Именно поэтому реформой был предусмотрен и Объединенный комитет европейских надзорных органов, который включает в себя все четыре указанных органа. Цель Объединенного комитета - обмен информацией о методах надзора, координация подходов и средств совершенствования этих методов ^{[11, c. 104]}. Комитет работает в области микропруденциального анализа «межсекторальных» событий, рисков и факторов уязвимости для финансовой стабильности; в области надзора за финансовыми конгломератами; в области бухгалтерского учета и аудита, а также мер по борьбе с отмыванием денег. По сути, именно внутри этого комитета наиболее наглядно видна системность регулирования финансового рынка в ЕС.

Думается, что схожая модель должна быть со временем реализована и в рамках ЕАЭС, причем вряд ли этот процесс будет носить равноскоростной характер для трех секторов финансового рынка: в силу объективных причин наиболее быстро гармонизация может быть достигнута в сфере банковских услуг, поскольку именно этот рынок наиболее развит во всех государствах-членах Союза. При этом, опыт ЕС в части создания трех разных ведомств не видится релевантным для ЕАЭС: здесь достаточно будет формирования одного органа, однако часть функций в области финансового регулирования должна быть передана и Евразийскому центральному банку (в случае его создания).

Концептуальные и нормативные основы финансового рынка ЕАЭС

Помимо организационных основ, не менее важна и разработка нормативно-правовых актов, на основе которых будет осуществляться гармонизация национальных законодательств. Подобная цель установлена в принятой в 2019-м г. Концепции формирования общего финансового рынка ЕАЭС ^[7]. В частности, здесь указывается на важность приведения национального регулирования финансовых рынков в государствах-членах к сопоставимым правилам, где различия не будут мешать достижению общей цели, а риски регуляторного арбитража будут нивелированы.

Также в Концепции важное внимание уделяется обеспечению взаимного доступа участников финансового рынка на территорию других государств-членов ЕАЭС. Это одно из базовых положений, напрямую связанных с реализацией принципа свободного перемещения услуг. Такой допуск может быть реализован в трех основных формах: открытие дочерней организации (на основе механизма стандартизированных лицензий, которые могут быть предоставлены страховой или банковской организации при соблюдении минимальных требований к размеру нормативного капитала, а также к нормативу достаточности капитала), открытие зарубежного филиала (регулируется согласно нормам права ВТО), а также трансграничное предоставление услуг (для этого государства-члены согласовывают нормы в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг, нормы об урегулировании трансграничных споров, нормы о передаче персональных данных по территории Союза).

Важным направлением развития финансового рынка ЕАЭС является взаимодействие национальных регуляторов, осуществляющих надзор за деятельностью материнских и дочерних компаний, а также зарубежных филиалов. Такое взаимодействие должно обеспечиваться, в том числе, на основе механизмов административного сотрудничества, чему посвящен отдельный раздел Концепции 2019 г.

Концепция также ориентирует государства-члены ЕАЭС на принятие «дорожной карты» по созданию общего биржевого пространства – как это было реализовано в начале XXI века в ЕС. Дилеры и брокеры каждого из государств-членов ЕАЭС должны иметь беспрепятственный доступ к организованным торгам в любом государстве-члене ЕАЭС.

Примечательно, что в Концепции уделяется и внимание таким немаловажным на современном этапе вопросам, как защита персональных данных, защита прав потребителей и обеспечение кибербезопасности при трансграничном предоставлении финансовых услуг. После 2025 г. должны быть разработаны соответствующие стандарты, основой для которых, на наш взгляд, должны стать наиболее жесткие требования, существующие в государствах-членах ЕАЭС, а также лучшие мировые практики (отсылки к которым неоднократно можно встретить в Концепции 2019 г.).

Проблемы и риски построения общего финансового рынка ЕАЭС

Рассмотрев содержание основных направлений деятельности по формированию общего финансового рынка ЕАЭС, важно обратить внимание на некоторые риски и проблемы, с которыми сталкивается процесс формирования такого рынка. Во-первых, это разный уровень развития национальных финансовых рынков в государствах-членах ЕАЭС (лидирующие позиции здесь занимает Россия, причем во всех трех сегментах - банковском и страховом рынке, а также рынке ценных бумаг). Отсюда вытекают и риски «разноскоростной интеграции», когда разработать единые для всех пяти государств-членов стандарты довольно затруднительно, поскольку они различаются и по структуре национальных экономик, и по параметрам финансовых рынков. Например, отдельными экспертами высказываются справедливые опасения, что без предварительной работы интеграция рынков ценных бумаг государств-членов ЕАЭС на практике приведет к поглощению российским рынком менее развитых рынков других государств-членов ЕАЭС, что никак не отвечает целям интеграции ^{[6, c. 14]}.

Российский исследователь И.М. Кучмезов справедливо указывает на такую проблему, как разная монетарная политика центральных банков государств-членов ЕАЭС (в первую очередь – высокая разница в ключевых ставках), что объясняется расхождениями в темпах восстановлении экономик и локальными шоками, которые могут затрагивать одни государства и не касаться других ^{[10, c. 93]}. Достаточно вспомнить введенные после начала специальной военной операции России на Украине 24 февраля 2022 г. санкции «коллективного Запада», ставшие шоком, в первую очередь, для двух из пяти стран ЕАЭС – России и Беларуси.

Еще одна проблема – это отсутствие единой валюты или общей расчетной единицы, что повышает валютные риски (в том числе, вследствие высокой волатильности национальных валют) и не позволяет в полной мере опираться на опыт ЕС в финансовой интеграции, где экономики были более открытыми, более вовлеченными в международные инвестиционные связи ^[9].

Наконец, важно затронуть и проблему довольно медленного продвижения к заявленным целям. К сожалению, до запланированного срока – построение общего финансового рынка к 2025 г. – далеко не все мероприятия сегодня выполнены, и думается, что требуемый объем работы уже не будет проделан в пределах этого срока. Следует активизировать взаимодействие между ответственными национальными и наднациональными органами для того, чтобы процесс формирования внутреннего рынка ЕАЭС не затягивался.

Заключение

Таким образом, общий финансовый рынок ЕАЭС, в случае его успешного формирования согласно поставленным целям, выведет евразийскую интеграцию на новый уровень, приблизив формирование экономического и валютного союза. Сегодня, в том числе, с опорой на опыт ЕС, разработаны необходимые концептуальные и нормативно-правовые основы сближения законодательства государств-членов ЕАЭС в области банковского и страхового регулирования, а также регулирования на рынке ценных бумаг. К 2025 г. в должной мере должны быть запущены и организационные основы в виде наднационального органа с регулирующими и надзорными функциями. Общий финансовый рынок ЕАЭС, таким образом, может быть определен как общий для государств-членов интеграционного объединения рынок банковских и страховых услуг, а также услуг в секторе ценных бумаг, отношения на котором регулируются гармонизированными или унифицированными нормами под контролем наднационального регулирующего и надзорного органа. В его построении на пространстве ЕАЭС были выделены следующие риски и потенциальные проблемы: риски «разноскоростной интеграции» ввиду разницы между уровнем развития банковского и страхового рынка, а также рынка ценных бумаг в разных государствах-членах ЕАЭС; повышенные валютные риски ввиду отсутствия единой расчетной единицы; отсутствие согласованности монетарной политики национальных центральных банков; медленные темпы реализации согласованных мероприятий.