Международно-правовая позиция Дании в отношении арктического шельфа (по материалам иностранных правовых источников)

Вылегжанин Александр Николаевич доктор юридических наук профессор, кафедра международного права, Московский государственный институт международных отношений 119454, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 76 Vylegzhanin Aleksandr Nikolaevich Doctor of Law Professor at the International Law Department of Moscow State Institute of International Relations  119454, Russia, Moscow, pr. Vernadskogo, 76 danilalvy@mail.ru Ильина Дарья Игоревна сотрудник, сектор правового регулирования морской, Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития и Российской академии наук, магистр права 117997, Россия, г. Москва, ул. Вавилова, 7 Il'ina Dar'ya Igorevna Member of the Centre for Production Forces Study of the Russian Ministry of Economic Development and Trade and the Russian Academy of Sciences 117997, Russia, Moscow, ul. Vavilova, 7 sopspravo@mail.ru

Дудыкина Инна Петровна кандидат юридических наук эксперт управления отраслей экономики, Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации 107078, Россия, г. Москва, проспект Академика Сахарова, 12 Dudykina Inna Petrovna PhD in Law Economic Sectors Management Expert of the Analytical Centre under the Government of the Russian Federation 107078, Russia, Moscow, Prospekt Akademika Sakharova, 12 inna_mel3008@mail.ru

Правовой режим арктического шельфа стал в последнее время объектом ряда академических и прикладных исследований ^[1]. В настоящей статье анализируется, на основе каких международно-правовых доводов Дания претендует, согласно заявленной в конце 2014 г. позиции, на значительную часть арктического шельфа, находящуюся в пределах полярного сектора СССР/России, границы которого обозначены Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. Тем более, что Постановление 1926 г. остается частью действующего законодательства Российской Федерации.

Дания в названном документе 2014 г. впервые обозначила свое намерение отграничивать (to delineate) свой арктический шельф от международного района морского дна согласно ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.). В 1997 г., когда ни Дания, ни Канада еще не участвовали в Конвенции 1982 г., подобное намерение первой из арктических стран обозначила Россия - при Президенте Б. Ельцине; ранее и Императорская Россия (с 1825 г.), и Советский Союз последовательно придерживались иной арктической политики: против глобальной интернационализации Арктики; за двустороннее разграничение своих прав в этом регионе по меридианам (секторальным линиям), проведенным к Северному полюсу от восточной и западной оконечностей побережья в Северном Ледовитом океане (далее- СЛО) каждого из приарктических государств. Несмотря на такую широко признаваемую позицию и возможность в 1997 г. секторального разграничения шельфа в СЛО между приарктическими государствами, в 1997 г. Правительством Российской Федерации было принято постановление, предписывающее начать работу по отграничению российского шельфа в Арктике от международного района морского дна, через рискованную, затяжную, бюджетно - затратную процедуру ^[2]. Это постановление в отечественной науке (профессорами Гуреевым С. А. и Мелковым Г. М.) было квалифицировано как противоречащее национальным интересам России ^[3]. Хотя заместитель директора Правового департамента МИД России оправдывает сделанный при Президенте Ельцине Б.Н. этот новый выбор арктической позиции страны ^[4], научная критика данного выбора выглядит убедительнее ^[5].

То есть в 1997 г. Россия первой обозначила позицию, согласно которой в СЛО уже наличествует, с точки зрения международного права, «район общего наследия человечества» (далее - ОНЧ), несмотря на его очевидные отличия от Тихого, Атлантического, Индийского океанов; несмотря на то, что СЛО - полузамкнутый океан; что он уникален по естественным характеристикам (по большей части, скован льдом); что СЛО - самый маленький из океанов (и по площади, и по средним глубинам); что он замкнут 200 - мильными исключительными экономическими зонами только пяти государств - России, Канады, США, Дании (о. Гренландия), Норвегии; что СЛО имеет особый региональный статус, исторически сложившийся при стержневой роли правовой практики этих пяти приарктических государств ^[6].

В политико-правовом плане, возможность выбора в 1997 г. иной позиции, не связанной с отграничением от ОНЧ, у советников Президента Ельцина была. И по общему международному праву, и по Конвенции 1982 г.: если, в контексте обозначенной уникальности Северного Ледовитого океана, все его дно в соответствии с международным правом представляет собой континентальный шельф, то он подлежит разграничению (делимитации - delimitation) между названными пятью приарктическими государствами. Без какого - либо обращения в Комиссию, предусмотренную Конвенцией 1982 г. для отграничения шельфа от ОНЧ. И только в том случае, если согласованное волеизъявление приарктических государств состояло бы в том, что СЛО юридически не отличается от Индийского, или иного «неледовитого» океана, только тогда можно было бы констатировать наличие в СЛО международного района морского дна («общего наследия человечества») (понятия «международный район морского дна» («общего наследия человечества») нет в Женевских морских конвенциях 1958 г., но оно введено Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (прежде всего, ее ст. 1 и Частью XI); в этом случае не только Россия и Дания, но и другие приарктические государства, которые являются участниками Конвенции 1982 г., согласно ее ст. 76 обязаны были бы отграничить (to delineate) свой шельф от «общего наследия человечества», по геологическим, дистанционным и иным критериям, предусмотренным в этой статье.

Даже к настоящему времени, после совершенного в 1997 г. самоограничения советниками Б. Ельцина арктического шельфа страны в пользу ОНЧ, нет юридически оформленного волеизъявления всех пяти приарктических государств относительно того, что в центре Арктики наличествует район «общего наследия человечества». Тем более его не было в 1997 г. Национальным интересам пяти арктических государств такое волеизъявление и не соответствовало бы: если их такое волеизъявление было бы объективировано, то последовало бы усиление притязаний неарктических государств на нефтегазовые и иные естественные ресурсы дна Северного Ледовитого океана; обозначились бы здесь новые области межгосударственной конкуренции; был бы нанесен ущерб регионально - правовой идентичности Арктики, исторически сформировавшейся посредством международных договоров самих арктических государств, начиная с 1825 г.^[7]

Считая нужным подчеркнуть регионально - правовую уникальность Арктики, кардинальное отличие Северного Ледовитого океана от иных океанов, не скованных льдами, многие авторы используют как устоявшийся термин «Арктическое право (Arctic Law)», выделяют особенности «правового статуса арктических районов (Legal Status of the Arctic Regions)». Другие полагают, что правильнее использовать, для обозначения специфики международно - правового режима полярных районов, термин “Polar Law”, признавая, однако, кардинальные различия между Арктикой (в основном, «льдом моря») и Антарктикой (по большей части, «льдом суши») ^[8]. На фоне такого изложения применимых к Северному Ледовитому океану норм международного права, обычных и договорных, канадские юристы весьма убедительно обосновывают правомерность национально - законодательных природоохранных мер Канады в целях защиты «Арктических вод (Arctic Waters») ^[9]. Канадский проф. Т. Мак Дорман, не поддерживая термины «Арктическое право», «Полярное право», пишет сдержаннее: о «международно - правовом режиме континентального шельфа специально для полярных районов» ^[10].

Практически все зарубежные правоведы исходят из того, что Конвенция 1982 г. является применимым к Северному Ледовитому океану международно - правовым источником, хотя одно из пяти приарктических государств в ней не участвует (США). Примечательно, что большинство зарубежных авторов при этом предметно не пишут, почему США не участвуют в Конвенции 1982 г., отмечая (что не вполне точно), что США считают ее частью обычного международного права. На самом деле, таковой США считают не всю Конвенцию 1982 г. После завершения третьей конференции ООН по морскому праву США отказались рассматривать Часть XI Конвенции 1982 г. (о «Районе» как «общем наследии человечества») в качестве норм jus cogens, то есть в качестве императивных норм международного права, исполнение которых общеобязательно (ст. 53 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г.), вне зависимости от участия или неучастия государства в конкретном международном договоре, предусматривающем такую норму. В соответствии с международно - правовой позицией США, «понятие общего наследия человечества, содержащееся в Конвенции 1982 г., не является нормой jus cogens». Соответственно, таковой не являются и совершенно новые для морского права положения ст. 76 Конвенции 1982 г. - о геологических, геоморфологических, батиметрических и дистанционных критериях для отграничения от Района континентального шельфа прибрежного государства за пределами 200 миль от исходных линий. Как отмечено США, текст Конвенции 1982 г. и материалы переговоров на третьей Конференции ООН по морскому праву «свидетельствуют о том, что предложения некоторых делегаций включить положения о Районе в число норм jus cogens было отклонено» ^[11]. За исключением этих названных новых для морского права положений в Конвенции 1982 г., практически все другие ее нормы (в т.ч. те, которых не было в Женевских морских конвенциях 1958 г., например, об исключительной экономической зоне) признаны США как правила, «отражающие обычное международное право». Соответственно, такие другие нормы Конвенции 1982 г. считаются в настоящее время обязательными и для США ^[12].

Такого термина нет в Конвенции 1982 г., тем более - в Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. Согласно этим обеим универсальным конвенциям, суверенные права прибрежного государства осуществляются над единым, целостным в своей протяженности континентальным шельфом. Тем не менее, на термин «внешний континентальный шельф» как на ключевой опирается юридический советник МИД Дании Б. Куной в его статье «Делимитация обозначенного района перекрывающихся оснований прав на внешний континентальный шельф» ^[13]. Автор не без колебаний предлагает ввести этот термин в научно - правовой оборот, признавая, что его нет в конвенционном понятийном аппарате: «В международном праве существует только единый континентальный шельф, независимо от того, простирается ли он в пределах или за пределами 200 миль (regardless of whether the zone is beyond or within 200 nautical miles)». Но, по его мнению, «этот единый континентальный шельф подчинен двум альтернативным и взаимоисключающим дефинициям (is subject to two alternative, and mutually exclusive, definitions), в соответствии с чем пространственная протяженность шельфа в районе, находящемся за пределами 200 морских миль, зависит от геологических, геоморфологических и батиметрических критериев». Автор объясняет разумность такого терминологического нововведения тем, что нет проблем при обозначении внешних границ шельфа в пределах 200 морских миль; а за этими пределами - такие проблемы возникают, и первая из них - идти ли по пути отграничения (delineation) шельфа от международного района морского дна; или же соседние государства вправе осуществлять делимитацию (delimitation) шельфа, не выполняя сложные исследования и процедуры по отграничению, предусмотренные в ст. 76 Конвенции 1982 г.^[13]

В отличие от датского дипломата и юриста, профессор права Университета Рейкьявика В. Магнуссон считает, что термин «внешний (outer)» или «расширенный (extended) континентальный шельф», как и термин «внутренний континентальный шельф (inner continental shelf)», обозначающий, якобы, шельф в пределах до 200 миль, «не являются корректными (are not correct)», и не только потому, что их нет в универсальных морских конвенциях, но и потому, что на ошибочность введения этих терминов уже указано в решении международного арбитража по спору между Барбадосом и Республикой Тринидад и Тобаго ^[13]. Действительно, в этом решении межгосударственного арбитражного суда отмечено, что «в праве наличествует только единый континентальный шельф (there is in law only a single continental shelf), но не «внутренний континентальный шельф» и, отдельно, «расширенный» или «внешний» континентальный шельф» ^[14].

Согласно Конвенции 1982 г., термин «Район» означает дно морей и океанов и его недра «за пределами национальной юрисдикции» (ст. 1); «Район» - это новое в морском праве понятие (его нет в Женевских конвенциях 1958 г.), обозначающее морское дно за пределами континентального шельфа каждого из тех прибрежных государств, которые его отграничили согласно ст. 76 Конвенции 1982 г. Но осуществить эту процедуру отграничения, посредством предоставления в Комиссию по границам континентального шельфа данных о таких границах (за 200 - мильным пределом) могут только государства - участники Конвенции 1982 г. Тогда, в конкретном океане (например, в Атлантическом) остаются «незамкнутыми» некие пределы атлантического участка «Района»: поскольку какие - то государства, прибрежные к Атлантическому океану, но не являющиеся участниками Конвенции 1982 г., не могут отграничить свой шельф в Атлантике от «Района». Возникает вопрос - наличествует или нет в этом случае атлантический участок «Района» (с не определенными точно своими пределами), с точки зрения международного права? Или наличествует только «дно открытого моря» - согласно Конвенции об открытом море 1958 г.? С учетом еще и того, что «Район» пока не считается объектом международного обычного права. В отличие от дна открытого моря. Не отвечая на такой вопрос, большинство исследователей правового режима шельфа дискутируют об ином, в том числе - о роли Комиссии по границам шельфа. Согласно Конвенции 1982 г. - это технический орган, состоящий из двадцати одного специалиста «в области геологии, геофизики и гидрографии» (ст. 2 Приложения II к Конвенции 1982г.). Их функция, предусмотренная Конвенцией 1982 г. - рассмотреть, соответствует ли критериям отграничения, установленным в ст. 76, те данные о внешних границах континентального шельфа (за 200-мильным пределом), которые прибрежные государства представили в Комиссию (ст. 3 Приложения II). Но некоторые правоведы эти скромные функции, обозначенные Конвенцией 1982 г., толкуют расширительно, утверждая, что в Комиссии прибрежные государства призваны справиться с «бременем демонстрации (burden of demonstrating) своего титула на внешний континентальный шельф (of its entitlement to the outer continental shelf)» ^[15]. С такой расширительной ролью Комиссии, не обоснованной с точки зрения Конвенции 1982 г., не согласен другой правовед, по мнению которого «Комиссия - это группа специалистов с ограниченным мандатом (with a limited mandate) - именно, с полномочием рассматривать данные и иные материалы, представленные прибрежными государствами» согласно п. 8 ст. 76 ^[16]. И нечего сверх этого. Этот разумный подход разделяется и в другом зарубежном правовом исследовании. Его автор напоминает о том, что согласно ст. 76 Конвенции 1982 г., границы шельфа (за 200 - мильным пределом), установленные прибрежным государством на основе рекомендаций Комиссии, «являются окончательными и для всех обязательными». Но при этом подчеркивает: таковыми являются не только границы, рекомендованные Комиссией. В обоснование приводится ссылка на решение Международного трибунала по морскому праву по спору между Бангладеш и Мьянмой 2012 г. (об этом см. ниже). В другом документе также развенчивается миф о том, что, якобы, лишь рекомендации Комиссии возводят границы шельфа (за 200 - мильным пределом) на уровень окончательных и для всех обязательных: в документе констатируется, что «границы континентального шельфа, которые не были установлены на основе рекомендаций Комиссии, тем не менее могут стать окончательными и обязательными … в зависимости от последующих действий прибрежного и других государств» ^[17].

Это - теоретический и практический вопрос, предметно обсуждаемый в иностранной международно-правовой литературе. Исходный нормативный материал дает п.10 ст. 76: «Настоящая статья не затрагивает вопроса о делимитации континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями». Означает ли это, что такие государства вправе разграничить между ними шельф, без обращения в Комиссию в целях отграничения своего шельфа от Района, согласно предыдущим пунктам этой же статьи?

Мнения зарубежных правоведов по обозначенному вопросу расходятся. Б. Куной пишет, что 1) отграничение шельфа от Района по ст. 76 и 2) делимитация шельфа по ст.83 между соседними государствами за 200-мильным пределом - это «две внутренне соединенные операции», и их осуществление «подчинено правилу танго, состоящему из двух разделов - шагов, в котором рекомендации Комиссии и делимитация … являются не только двумя отдельными шагами (not only two separate steps), но также разнесены во времени (temporally differentiated), то есть второй шаг должен следовать после первого» ^[18]. То есть сначала, по мнению автора, прибрежное государство обязано согласно ст. 76 направлять в Комиссию данные о внешних границах своего шельфа за пределами 200 миль, а уж потом оно вправе разграничить свой шельф с соседним государством ^[19]. Такое толкование применимого права резко критикует исландский проф. Б. Магнуссон, уличая своего датского коллегу в «игнорировании» цитированного выше п. 10 ст. 76 Конвенции 1982 г., а также ст. 9 Приложения II к ней - о том, что «действия Комиссии не наносят ущерба вопросам, касающимся делимитации границ между государствами с противолежащими и смежными побережьями». Правильнее говорить, по мнению Б. Магнуссона, не о двух последовательных, разнесенных во времени стадиях определения внешних границ континентального шельфа, а о «двух основных ипостасях» такого определения: 1) «установление границы между континентальным шельфом и международным районом морского дна (отграничение континентального шельфа)» и/или 2) «установление разграничительной линии между континентальными шельфами государств с прилежащими или смежными побережьями (делимитация континентального шельфа)». Причем первая ипостась определения границ шельфа не может влиять на вторую, и наоборот; в этом, по мнению правоведа, состоит смысл цитированного пункта 10 ст. 76 ^[19].

Это толкование, с нашей точки зрения, соответствует и доктринальному разъяснению ст. 76, представленному в многотомном Комментарии к Конвенции 1982 г., подготовленном группой зарубежных юристов - международников. Согласно Комментарию, п.10 ст. 76 - это «спасательное положение (saving provision) для всех случаев делимитации между государствами их перекрывающихся притязаний на континентальный шельф… Это положение подчеркивает, что ст. 76 предписывает метод определения внешних границ континентального шельфа; она ни в коей мере не касается (it does not address in any way) вопроса делимитации континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями; последний вопрос рассматривается исключительно в ст. 83 (is addressed exclusively in article 83)» Конвенции 1982 г.^[19] Слово «исключительно» в этом контексте подчеркивает, что положения ст. 76 не имеют никакого значения для делимитации между соседними государствами континентального шельфа, в том числе и за 200 - мильным отстоянием от исходных линий. А слова «для всех случаев делимитации» означают и те случаи, когда осуществляется делимитация шельфа за 200 - мильным отстоянием, в т.ч. когда одно из государств, между которыми разграничивается шельф, не является участником Конвенции 1982 г. Эту важнейшую констатацию авторы Комментария усиливают ссылкой на п. 4 ст. 134 Конвенции 1982 г., согласно которой ничто в ее Части XI («Район») «не затрагивает установления внешних границ континентального шельфа … или юридической силы соглашений, касающихся делимитации между государствами с противолежащими или смежными побережьями» ^[20]. Замена авторами Комментария конвенционных слов «в настоящей статье» на слова «в Части XI» также очень показательна.

В изложенном контексте формирование правовых основ политики Дании в отношении ее континентального шельфа выглядят последовательно. В соответствии с Королевским указом № 259 от 7 июня 1963 г. Королевство Дания провозгласило свои суверенные права в отношении поверхности и недр морского дна подводных районов, примыкающих к берегу, находящихся вне зоны территориального моря, для целей разведки и добычи природных ресурсов до глубины 200 метров или, за этим пределом, до такого места, до которого глубины покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов (здесь Данией использована формулировка ст.1 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г.). В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (а Дания стала ее участницей только с 16 декабря 2004 г. ) (впоследствии это решение также было подтверждено Парламентами Фарерских островов и Гренландии), такие суверенные права осуществляются: а) на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря; или до внешней границы подводной окраины материка, причем эта граница устанавливается прибрежным государством за указанным 200 мильным пределом на основе конвенционных геологических и иных критериев (ст.76); б) до линий, разграничивающих районы шельфа с соседними государствами (с противолежащими или смежными побережьями) по соглашению с ними (ст.83).

15 декабря 2014 г. Королевство Дания представило в Комиссию по границам континентального шельфа (далее Комиссия) (предусмотрена Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (далее-Конвенция 1982 г.). В некоторых ведомственных документах она ошибочно называется Комиссией ООН. Отметим, что ООН не занимается границами шельфа; согласно Уставу ООН в перечень ее целей определение границ шельфа не входит) данные о границах континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, в соответствии с п. 8 ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В соответствии с указанной статьей, Комиссия дает прибрежным государствам рекомендации по вопросам, касающимся установления внешних границ их континентального шельфа. Границы шельфа, установленные прибрежным государством на основе указанных рекомендаций, являются окончательными и для всех обязательны. По официальной информации Комиссии, рассмотрение представления Дании (вместо этого термина в материалах МПР России используется слово «заявка», что ошибочно: и по юридическому значению данного слова, и по формальному основанию: в Конвенции 1982 г. в данном контексте слово «заявка» не используется) включено в предварительную повестку дня 38 ой сессии Комиссии, которая прошла в Нью-Йорке летом осенью 2015 г. ^[21] Дания квалифицировала свой документ как «частичное представление» этого государства в Комиссию во исполнение ее обязательств по п. 8 ст. 76. и ст. 4 Приложения II к Конвенции 1982 г. Документ касается района континентального шельфа к северу от острова Гренландия, который, с точки зрения международного права, является континентальным шельфом Дании.

Термина «частичное представление» в Конвенции 1982 г. нет, как нет его и в четырех морских Женевских конвенциях 1958 г., составляющих многостороннюю договорную основу правового режима морских пространств, наряду с Конвенцией 1982 г. Вместе с тем, практика исполнения ст. 76 Конвенции 1982 г. пошла по пути представления в Комиссию «частичных» данных о позиции прибрежного государства относительно его континентального шельфа в тех случаях, когда государство сохраняло за собой право в будущем представить новые данные - о большей протяженности своего шельфа. При этом срок предоставления таких новых данных уже не ограничен 10 годами - для первого представления соответствующего государства, считая с даты вступления для него в силу Конвенции (такое ограничение срока предоставления данных в Комиссию предусмотрено ст. 4 Приложения II к Конвенции 1982 г.)(Россия в 1997-2001 гг. почему - то не воспользовалась возможностью «частичного представления»).

Согласно своему обращению в Комиссию, Дания (государство площадью чуть более 43 тысяч кв. км.) претендует на осуществление суверенных прав в отношении участка площадью более 890 тысяч кв. км. - за пределами ее 200 мильной исключительной экономической зоны, т.е. на участок, в 20 раз по площади превышающий территорию самой Дании, а также значительно превышающей площадь ее арктического сектора. Причем в пределы этого участка шельфа попадает и Северный географический полюс ^[21]. Профессор Университета Британской Колумбии (Канада) М. Байерс так комментировал притязания Дании на столь обширные пространства: «Единственной страной, которую можно назвать как действующую провокационно в Арктике, является Дания» ^[22]. Министр иностранных дел Дании М. Лидегаард отметил, что данный шаг «не представляет собой агрессию» и должен восприниматься как «попытка честно и точно представить геологические данные» («an attempt to honestly and accurately present geological data») ^[23]. В официальном заявлении Министерства иностранных дел Королевства Дания говорится, что «представление данных о наших требованиях в отношении континентального шельфа к северу от Гренландии является исторической и важной вехой для Королевства Дания. Целью этого масштабного проекта является определение внешних границ континентального шельфа и, тем самым, Королевства Дания» ^[24].

Датские эксперты называют две основных причины подачи Данией представления в отношении столь значительного района в Северном Ледовитом океане. Первая из них - внутриполитическая. В последние годы обозначены сепаратистские настроения на датском острове Гренландия. Однако Гренландия (население около 70 000 человек) не имеет ни политических, ни экономических, ни военных возможностей защищать свои интересы на шельф к северу от острова. Поэтому подача Копенгагеном представления в отношении континентального шельфа к северу от Гренландии, по мнению датчан, позволит властям и жителям острова увидеть преимущества от союза с Данией и сгладить «сепаратистские» настроения в автономии ^[25]. Вторая причина связана, якобы, с «агрессивной» арктической политикой Канады: в 2013г. Канада отказалась исполнять ранее достигнутую договоренность с Данией (о том, чтобы не включить в свое представление удаленные районы Северного Ледовитого океана, на которые потенциально могут распространяться правопритязания Дании). Однако премьер - министр Канады Стивен Харпер дал «зеленый свет» включению этих удаленных районов в готовящееся представление Канады в Комиссию ^[26]. Амбициозное обращение Дании в 2014 г. в Комиссию согласно ст. 76 Конвенции 1982 г., как отмечено, «спровоцировано» обращением Российской Федерации в эту же Комиссию в 2001 г. ^[27]. Именно действия в 1997-2001 годах МПР и МИД России открыли эту «гонку доказывания», что создало политико-правовые риски для национальных интересов не только России, но и других приарктических государств: вместо разграничения шельфа по договорам между ними была запущена процедура отграничения их шельфа от «общего наследия человечества»; вместо двустороннего и регионального формата решения вопросов о границах арктического шельфа был запущен «глобальный» формат, при котором любое из более 160 государств - участников Конвенции 1982 г. может направить в упоминавшуюся Комиссию свои комментарии к линии отграничения арктического шельфа от «общего наследия человечества»^[28]. До 2001 г. Дания не выступала за применение к северу от Гренландии положений ст.76 Конвенции 1982 г. (об отграничении прибрежным государством своего шельфа от района «общего наследия человечества» согласно геологическим и дистанционным критериям); соответственно, не высказывалась за обращение в Комиссию для такого отграничения; не участвовала в Конвенции 1982 г. (она стала ее участницей в 2004 г.).

С весны 2006 г. Дания провела шесть крупных экспедиций для сбора данных о дне в районе к северу от Гренландии: Экспедиция «LORITA» (2006 г.) - сбор данных сейсморазведки (метод преломленных волн), совместно с Канадой; Экспедиция «LOMROG I» (2007 г.), с использованием шведского ледокола Oden, совместно со шведским Секретариатом полярных исследований, с использованием российского атомного ледокола «50 лет победы», а также при участии канадского гидрографа; собирались первичные батиметрические, сейсмические и гравиметрические данные. Экспедиция «LOMBAG» - сбор батиметрических и гравиметрических данных на морском льду (2009 г.), на базе Канадского ледового лагеря на острове Уорд Хант; Экспедиция «LOMGRAV» - сбор аэрогеофизических данных (2009 г.) о поднятии Ломоносова; Экспедиция «LOMROG II» (2009 г.), с использованием шведского ледокола Oden, совместно с Секретариатом полярных исследований Швеции, при участии шведского и российского гидрографов; цель сбор батиметрических, сейсмических и гравиметрических данных; Экспедиция «LOMROG III» (2012 г.), с использованием шведского ледокола Oden, совместно с Секретариатом полярных исследований Швеции взятие проб пород поднятия Ломоносова и сбор сейсмических, батиметрических и гравиметрических данных ^[29]. На основании полученных геологических, геофизических и иных естественно научных данных, в соответствии со ст. 76 Конвенции 1982 г., Дания обозначила внешние границы своего арктического шельфа в районе к северу от Гренландии (см. схему 1).

Схема 1. Внешние границы континентального шельфа к северу от Гренландии в соответствии с «частичным представлением» Дании от 15 декабря 2014 г.

Легенда

* Под «точкой по формуле Гардинера» в представленном Данией документе понимается точка, в каждой из которых толщина осадочных пород составляет, по крайней мере, один процент кратчайшего расстояния от такой точки до подножия континентального склона согласно п. 4(а) (i) ст. 76 Конвенции 1982 г.

** «Точки по формуле Хедберга» определяются в соответствии со п. 4(а) (ii) ст. 76 Конвенции 1982 г. как точки, отстоящие не далее 60 морских миль от подножия континентального склона.

В соответствии с п. 7 ст. 76 Конвенции 1982 г. Дания устанавливает внешние границы своего континентального шельфа прямыми линиями, не превышающими в длину 60 морских миль и соединяющими фиксированные точки, определяемые с помощью координат широты и долготы.

Схема 2. Упрощенная карта района, на который распространяется представление Дании от 15 декабря 2014 г. (англ. «submission area»).

В датском документе поясняется, что внешние границы «северного континентального шельфа Гренландии» устанавливаются прямыми линиями, соединяющими точки по формулам Гардинера и Хедберга, а также точки ограничения по расстоянию и глубине, согласно ст. 76 Конвенции 1982 г. С «евразийской» стороны поднятия Ломоносова внешние границы северного континентального шельфа Гренландии простираются до линий 200 мильных исключительных экономических зон Норвегии (установленной вокруг Шпицбергена), с одной стороны, и России, с другой. С «американо - азиатской» стороны поднятия Ломоносова внешние границы континентального шельфа простираются до линий 200 - мильных исключительных экономических зон Канады, с одной стороны, и России, с другой (см. схему 2). В «Общем описании континентального склона» указано, что северный континентальный шельф Гренландии - это геологически сложная область, которая «была подвержена движению плит земной коры, растяжению, сдавливанию, ударам, сдвигам и вулканическим процессам». Эта эволюция привела к вычленению из морского дна «подводных возвышенностей и других структур, таких как поднятие Ломоносова, хребет Гаккеля, геологический комплекс Альфа Менделеева и Чукотская континентальная окраина». Участок дна СЛО, обозначенный в представлении 2014 г. как шельф Дании, представляет собой «продолжение сухопутной территории Гренландии» и является «неотъемлемой составной частью северной континентальной окраины Гренландии». Этот «шельф сужается к востоку, где он является частью среза, отграничивающего Северо - восточную Гренландию от Шпицбергена». Этот же «шельф расширяется к западу в море Линкольна, образуя шельф Линкольна (the Lincoln Shelf), который соединяется с хребтом Ломоносова (which merges into the Lomonosov Ridge)». В этом районе «хребет Ломоносова представляет собой мелководное плато (the Lomonosov Ridge has the form of a shallow plateau)». Оно обозначено, с учетом этого, в данном районе как «плато хребта Ломоносова» («Lomonosov Ridge Plateau»). Отмечено, что плато (поднятие) Ломоносова представляет собой участок осколочной континентальной коры, который разделяет Северный Ледовитый океан на два главных бассейна: Евразийский и Американо - азиатский. Этот донный выступ простирается на расстояние в почти 1800 км., через весь Северный Ледовитый океан от шельфа Линкольна до шельфа Восточно Сибирского моря. Его ширина варьируется от 45 до 200 км., и оно поднимается с глубины более чем 4200 м., достигая высоты менее чем 400 м. ниже уровня моря. Самая мелководная часть поднятия находится по направлению к Гренландии. Указано Данией и на то, что образцы пород, взятые из котловины Амундсена (восточный склон поднятия Ломоносова), сходны с метаморфизованными осадочными породами полуострова Земля Пири, северной части острова Элсмир, а также с иными породами каледонидов на Шпицбергене, в Скандинавии, восточной Гренландии и Великобритании. Суммируя все эти данные, Дания утверждает, что поднятие Ломоносова имеет общую геологическую историю с прибрежными районами Гренландии и Канадского Арктического архипелага как минимум с каледонского периода. Более того, поднятие Ломоносова играло ключевую роль в орогенезе палеоценового эоценового периода, что оказало влияние на геологическое развитие северной Гренландии и острова Элсмир. После окончания палеоценового эоценового орогенеза поднятие Ломоносова тесно примыкало к шельфу Линкольна и континентальному шельфу к северу от Гренландии и двигалось вместе с Северо - Американской плитой. В итоге в документе Дании сделан вывод о том, что поднятие Ломоносова и морфологически, и геологически является неотъемлемой частью северного «континентального склона» Гренландии.

В «Общем описании континентального склона» Дания подчеркивает, что из - за скудных геологических и геофизических сведений об Арктическом регионе некоторые детали тектонического развития Арктики остаются непонятными и неизученными. Несмотря на это, в научных кругах есть согласие относительно того, что Евразийский бассейн, включающий в себя котловину Амундсена и котловину Нансена, был сформирован «в результате спрединга морского дна», начавшегося 55-60 миллионов лет назад, и что хребет Гаккеля образует современную границу плит. Это событие «отделило поднятие Ломоносова от шельфов Баренцева и Карского морей». Несколько отрогов, в частности отрог Марвина и отрог Геофизиков, выступают из основного поднятия вдоль склона Американо азиатского бассейна. Геологическое происхождение и история этих отрогов точно неизвестна. Сейсмические данные указывают на наличие рифтогенных структур, отколовшихся от поднятия Ломоносова. В датском документе далее поясняется, что вулканические процессы, сформировавшие геологический комплекс Альфа Менделеев, были частью «высокоарктической гигантской магматической провинции», которая повлияла почти на весь Северный Ледовитый океан, включая поднятие Ломоносова, Землю Франца Иосифа и Канадский Арктический архипелаг, в период с начала мелового до позднего мелового периода. Вместе с поднятием Менделеева, поднятие Альфа образует комплексную структуру дна Северного Ледовитого океана. Предполагается, что геологический комплекс Альфа - Менделеев является океаническим плато, содержащим следы материковой коры. Результаты проведенных исследований свидетельствуют, что по крайней мере южная часть поднятия Альфа состоит из истощенной континентальной коры.

Таковы обозначенные Данией геологические, иные естественно-научные основания, которые предусмотрены ст. 76 Конвенции 1982 г. и на основе которых Дания с 2014 г. претендует на значительно большую часть континентального шельфа, чем размер ее арктического сектора; повторим, в отличие от России, которая с 2001 г. (как отмечено в выступлении в Совете Федерации в 2005 г. профессором С. А. Гуреевым), в ущерб своим национальным интересам, самоограничила свой арктический шельф, отказавшись от так называемого района «А» (более 300000 кв. км.), и претендует на площадь шельфа в Арктике меньшую, чем площадь арктического сектора России ^[30]. Критика профессора Гуреева логична: ведь названных геологических, дистанционных и иных критериев, которыми воспользовалась Дания в этой «шахматной игре» по ст.76 Конвенции 1982 г., нет в ст. 83 Конвенции 1982 г. (о разграничении континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями). Но статьей 83 юридические советники Президента Ельцина в 1997 г. предпочли не воспользоваться. Дания же, учитывая, насколько выгоднее для нее идти по пути реализации ст. 76, а не ст. 83, грамотно этим воспользовалась.

Согласно представлению Дании, она претендует на обширный участок шельфа в пределах российского арктического сектора. МИД России, однако, не направлял протест Дании; было отмечено, что МИДу России «было хорошо известно о планах датской стороны. Более того, давно было понятно, что Дания будет претендовать на расширенный континентальный шельф до или даже за Северным полюсом» ^[31]. Странно, что МИД России использовал термин «расширенный континентальный шельф», которого нет ни в Конвенции 1982 г., ни в Женевских морских конвенциях 1958 г.; но этот термин, как было отмечено, используется в национальном праве США.

В документе Дании выделен раздел, посвященный делимитации морских пространств с другими приарктическими государствами: Канадой, Норвегией, Россией и США. При этом отмечено, что «остаются открытыми некоторые вопросы, относящиеся к делимитации северного континентального шельфа Гренландии (some unresolved questions remain in relation to the delimitation of the Northern Continental Shelf of Greenland)». Эти вопросы, по мнению Дании, «должны быть рассмотрены в соответствии со п. 10 ст. 76» (о приоритете норм о делимитации континентального шельфа между соседними государствами над нормами о геологических и иных критериях отграничения шельфа от международного района морского дна), а также «ст. 9 Приложения II к Конвенции 1982 г.» (которая запрещает Комиссии наносить ущерб «вопросам, касающимся делимитации границ между государствами с противолежащими или смежными побережьями»). В документе Дании указывается, что «существуют потенциальные наложения правопритязаний на континентальный шельф в районе к северу от Гренландии». Например, «будущее представление Канады в Комиссию с высокой долей вероятности затронет район континентального шельфа к северу от Гренландии»; и что этот вопрос будет рассматриваться в ходе консультаций Дании и Канады. Что касается России, то в документе Дании указано: «27 марта 2014 г. Королевство Дания вместе с Правительством Гренландии и Российская Федерация приняли следующую договоренность в форме обмена нотами: «Когда одно государство представляет данные в Комиссию по границам континентального шельфа, другое государство незамедлительно направляет генеральному секретарю ООН дипломатическую ноту, которая будет, в частности, содержать следующее:
1. Одно государство не будет выдвигать возражений относительно рассмотрения Комиссией представления другого государства и вынесения по нему рекомендаций;
2. Рекомендации, данные Комиссией в отношении представления одного государства, не затрагивают прав другого Государства при рассмотрении его представления Комиссией;
3. Упомянутые выше рекомендации в отношении какого - либо из данных двух государств не наносят ущерба делимитации континентального шельфа между ними.

Каждая сторона будет ссылаться на настоящее соглашение в своем представлении в Комиссию по границам континентального шельфа; и обратится с просьбой к Комиссии дать рекомендации с учетом настоящего соглашения; а также обратится к генеральному секретарю Организации Объединенных Наций с просьбой довести содержание настоящего соглашения до сведения государств - членов ООН, а также государств - участников Конвенции 1982 г.» ^[32].

Отметим, во-первых, что данное «соглашение» (по квалификации Дании) с Россией не было опубликовано МИДом России. И в Совете Федерации, и в Государственной Думе Федерального Собрания РФ о нем узнали из датского документа.

Во-вторых, по смыслу данного международного соглашения (в виде обменных нот) Россия приняла обязательства: а) не выдвигать возражений относительно рассмотрения Комиссией представления Дании 2014 г.; б) не выдвигать возражений относительно вынесения Комиссией рекомендации по представлению Дании. Подчеркнем: Россия обязалась не возражать, хотя шельф Дании, согласно датскому представлению, глубоко «вторгается» в арктический сектор России, вплоть до ее 200 мильной исключительной экономической зоны, уходя далеко от такой датской зоны. С учетом того, что «наиболее заинтересованное» соседнее с Данией государство - Россия – не возражает против такого датского представления, как это следует из обменных нот МИД России и Дании, Комиссия по нему может и принять положительную рекомендацию; в этом случае границы шельфа, установленные Данией на основе рекомендации Комиссии, становятся «окончательными и для всех обязательны» (п.8 ст.76 Конвенции 1982 г.). В ущерб национальным интересам России и к несбалансированному преимуществу Дании.

МИДом России в официальном комментарии к представлению Дании заявлено, что «возможные соприкасающиеся участки шельфа наших стран в высокоширотной Арктике будут разграничены в двустороннем порядке, путем переговоров, на основе международного права» ^[33], однако для этого Комиссии «сначала нужно будет установить, что участки дна, на которые претендуют Россия и Дания, а в будущем и Канада, являются собственно континентальным шельфом» ^[33]. Но такого права у Комиссии нет, согласно Конвенции 1982 г. Более того, разграничение (или делимитация - “delimitation”) континентального шельфа осуществляется только государствами с противолежащими или смежными побережьями, без какого - либо участия Комиссии (ст.83 Конвенции 1982 г.). Комиссия задействована только тогда, когда прибрежное государство осуществляет отграничение (delineation) своего шельфа от международного района морского дна по геологическим и дистанционным критериям, предусмотренным в ст.76 Конвенции 1982 г. В представлении Дании указывается, что «окончательная делимитация» континентального шельфа к северу от Гренландии «будет надлежаще осуществлена в соответствии с двусторонними договорами» («will, as appropriate, be determined through bilateral agreements»). Отметим, что Конвенция 1982 г. не предусматривает такой «окончательной делимитации», после процедур «отграничения» (“delineation”), осуществляемых при участии Комиссии. Здесь в датском документе сделана ошибка, схожая с имеющейся в заявлении МИДа по датскому представлению. Позитивно, однако, то, что здесь Дания, исполняя ст. 76 Конвенции 1982 г., исходит из приоритета норм международного права о делимитации континентального шельфа между соседними государствами.

Делимитация континентального шельфа в Арктике на основании двусторонних соглашений (Россия Дания, Россия Канада, Россия США) в соответствии с секторальным принципом или с принципом равного отстояния, либо при их сочетании, несомненно видится более перспективным международно правовым путем согласования разграничительных линий между районами арктического шельфа приарктических государств. Попытки, при участии Комиссии, отграничения каждым из арктических государств своего шельфа от «общего наследия человечества» по ст. 76 Конвенции 1982 г., начатые Россией с 1997 г., - это затяжной и конфликтный путь, требующий к тому же огромных бюджетных затрат. Кроме того, этот путь - еще и тупиковый, поскольку даже если Россия и передаст более 300000 кв. км. арктического шельфа в своем секторе в пользу ОНЧ, как это сегодня предлагает МИД и МПР России, тем не менее границы ОНЧ в СЛО не замкнутся: США, как было показано, не признает конвенционные нормы об ОНЧ частью общего международного права, обязательствами по ст. 76 Конвенции 1982 г. США не связаны.

Выводы.

1) Дания юридически продуманно выстроила свою международно - правовую позицию по арктическому шельфу, грамотно воспользовавшись не отвечающими национальным интересам России правовыми шагами МПР и МИД России с 1997 г.: а) идти не по пути разграничения континентального шельфа в Арктике (на основе международного обычного права, подтвержденном статьей 83 Конвенции 1982 г.), а по пути отграничения арктического шельфа от «общего наследия человечества», по ст.76 Конвенции 1982 г.; б)заявленной российскими ведомствами согласно ст.76 внешней границей российского шельфа в Арктике, значительно его уменьшающей, по сравнению с арктическим сектором России; в) тем фактом, что даже при таком самоограничении своего шельфа Россия не завершила обозначение своих границ шельфа в других районах Арктики: по представлению России 2001 г. не было вынесено положительной рекомендации. Соответственно, воспользовавшись этим, Дания зафиксировала юридически большую площадь своего шельфа, по сравнению с площадью ее арктического сектора. Да еще и согласовала с МИД России обменные ноты, по которым Россия «не будет выдвигать возражений относительно рассмотрения Комиссией представления» Дании и не будет выдвигать возражений относительно «вынесения по нему рекомендаций» Комиссии.
2) Дания исходит из приоритета норм международного права о делимитации континентального шельфа между соседними государствами, и четко указывает на необходимость достижения с Канадой и Россией двусторонних договоров о делимитации арктического шельфа.
3) Привнесение в документе Дании ряда отмеченных выше конструкций, которых нет в Конвенции 1982 г. и в Женевских морских конвенциях 1958 г., показывает на отсутствие юридической чистоты в ее современной международно - правовой позиции по арктическому шельфу, в целях продвижения датских национальных интересов.
4) Получение Данией в обменных дипломатических нотах с Россией «бланкетного» российского согласия не только с датским «представлением» в Комиссию, но и с вынесением Комиссией рекомендации по датскому представлению - не имеет прецедентов. Эти дипломатические ноты подлежат экспертизе в Федеральном Собрании Российской Федерации и в Совете Безопасности Российской Федерации на предмет их соответствия национальным интересам России.
5) Занятая Данией позиция подчеркнула актуальность углубленной проработки ряда теоретических международно - правовых вопросов: 5.1. Каково соотношение ст.76 (о критериях отграничения шельфа от ОНЧ - delineation) и ст.83 (о принципах разграничения шельфа - delimitation)? 5.2. Как соотносятся нормы международного обычного права о континентальном шельфе, в том числе о правах прибрежного государства на шельф ipso facto и ab initio, с одной стороны, и, с другой, договорные нормы, предусмотренные ст.76 Конвенции 1982 г., в том числе о роли учрежденной ею Комиссии? Тем более, что не все прибрежные государства участвуют в Конвенции 1982 г. 5.3. Как международным правом решается вопрос о границах шельфа, если Комиссия и прибрежное государство расходятся в позициях относительно соответствия или не соответствия конвенционным критериям установленных прибрежным государством внешних границ его шельфа за пределами 200 миль от исходных линий? Такие вопросы ждут исследования.