Статья 'Модели управления общественными пространствами' - журнал 'Урбанистика' - NotaBene.ru
по
Меню журнала
> Архив номеров > Рубрики > О журнале > Авторы > О журнале > Требования к статьям > Редакция и редакционный совет > Порядок рецензирования статей > Политика издания > Ретракция статей > Этические принципы > Политика открытого доступа > Оплата за публикации в открытом доступе > Публикация за 72 часа: что это? > Политика авторских прав и лицензий > Политика цифрового хранения публикации > Политика идентификации статей > Политика проверки на плагиат
Журналы индексируются
Реквизиты журнала

Публикация за 72 часа - теперь это реальность!
При необходимости издательство предоставляет авторам услугу сверхсрочной полноценной публикации. Уже через 72 часа статья появляется в числе опубликованных на сайте издательства с DOI и номерами страниц.
По первому требованию предоставляем все подтверждающие публикацию документы!
ГЛАВНАЯ > Вернуться к содержанию
Урбанистика
Правильная ссылка на статью:

Модели управления общественными пространствами

Сидоров Анатолий Анатольевич

кандидат экономических наук

Заведующий кафедрой, кафедра автоматизации обработки информации, Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники

634050, Россия, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 40

Sidorov Anatolii

PhD in Economics

Docent, Head of the department of Data Processing Automation, Tomsk State University of Control Systems and Radioelectronics

634050, Russia, Tomskaya oblast', g. Tomsk, pr. Lenina, 40

astroasregion@gmail.com
Другие публикации этого автора
 

 
Сапрон Дмитрий Владимирович

Старший преподаватель, кафедра автоматизации обработки информации, Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники

634050, Россия, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 40

Sapron Dmitrii

Senior Educator, the department of Data Processing Automation, Tomsk State University of Control Systems and Radioelectronics

634050, Russia, Tomsk, Prospekt Lenina 40

clrscr471@gmail.com
Другие публикации этого автора
 

 

DOI:

10.7256/2310-8673.2016.3.19789

Дата направления статьи в редакцию:

19-07-2016


Дата публикации:

03-10-2016


Аннотация.

Общественные пространства представляют важный элемент физической и социальной территории любого города. От формата их организации и свойственной им событийности зависят многие параметры, при помощи которых описывается качество жизни населения, в том числе удовлетворенность средой и общая привлекательность места проживания. Данное обстоятельство предопределяет необходимость рассмотрения способов эффективного управления указанными объектами. В настоящей работе уделяется внимание различным моделям организации деятельности органов местного самоуправления, направленным на развитие общественных пространств. Изыскания основываются на общенаучной методологии и исследовании нормативных правовых актов, выступающих в роли определенных с контекстуальной точки зрения ограничений на разработку возможных вариантов. В качестве научного результата позиционируются публичная, смешанная и частная модели управления общественными пространствами. Отмечается, что в силу особенностей объекта частная модель, имеющая место быть в теории, не может быть реализована на практике. Публичная и смешанная модели имеют модификации, основанные, в первом случае, на установлении центров ответственности и централизации / децентрализации управления, а во втором — на различных организационно-правовых формах публично-частного партнерства. Сформулированные выводы могут быть использованы органами местного самоуправления при формировании и реализации муниципальной политики в области развития общественных пространств.

Ключевые слова: общественные пространства, городская среда, развитие территории, муниципальная политика, модель управления, публично-частное партнерство, непосредственное управление, органы местного самоуправления, концессия, автономное учреждение

УДК:

316.354+332.025:65.014.1

Abstract.

The public spaces represent an important element of the physical and social territory of any city. Multiple parameters that assist in describing the quality of life of the residents, including their satisfaction with the environment and place of living, depend on the format of organization of the public spaces. Such circumstance defines the necessity to find the ways of efficient management of the aforementioned objects. Thus article focuses attention on the various models of organization of the work of local self-governance aimed at the development of public spaces. The research is based on the general scientific methodology and examination of the normative legal acts that manifest as certain from the contextual perspective limitations upon the development of possible versions. As the scientific results, the author highlights the public, mixed, and private models of management of the public space. It is noted that due to the specificities of the object, the private model that is present in theory cannot be implemented in practice. The public and mixed models have modifications based on the establishment of the centers of responsibility and centralization/decentralization of administration on one hand, and various organizational-legal forms of public-private partnership – on the other. The formulated conclusions can be used by the self-government authorities in establishment and implementation of municipal policy in the area of development of public spaces.

Keywords:

public private partnership, management model, municipal policy, development of the territory, urban environment, public spaces, direct control, local governments, concession, autonomous institution

Введение

Город, безусловно, представляет сложный социально-культурологический феномен, образованный в результате влияния конгломерата факторов: цивилизационных, политических, экономических и др. Они, оказывая в разные периоды времени неодинаковое влияние, определяют, по мнению некоторых авторов [1—6], его лицо, которое в немалой степени материализовано в виде общественных пространств, представляющих места сосредоточения населения или его отдельных групп и являющихся очень часто ярчайшим воплощением архитектурной и градостроительной мысли, имеющей, как правило, глубокие исторические корни. Так, еще Платон пытался связать все живое с окружающей средой путем описания организации человеческих индивидов посредством идеального общества, запечатленного в виде подробно описанных им в своих трудах полисов, которые послужили своего рода дошедшим до наших дней архетипом для многих поколений архитекторов, создававших города со всем их многообразным наполнением. Очевидно, что данные рукотворные пространства представляют самостоятельную ценность, но в современных условиях необходимо уделять внимание не только историко-культурологическому содержанию городской среды и ее отдельных элементов, но и управлению ей, что обусловлено постоянно повышающимися требованиями к условиям жизни.

Очевидно, что общественные пространства, равно как и иные элементы локальной территориальной социо-экономической системы, нуждаются в некотором регулировании для того, чтобы они находились в определенном нормативном, в широком смысле этого понятия, состоянии. Таким образом, развитие подобных объектов представляет целенаправленную деятельность, ориентированную на формирование качественных улучшений соответствующих элементов городской среды, которые, в свою очередь, могут быть идентифицированы посредством анализа востребованности, популярности и общей удовлетворенности от использования той или иной локации у конечного потребителя.

Основной целью организации общественных пространств в городе является создание условий для продолжительного и максимально удобного пребывания людей в их пределах. Это одна из важных задач органов местного самоуправления на пути развития вверенной в их руки территории и достижения генеральной цели деятельности системы публичного управления: повышения уровня качества жизни населения. Вместе с тем, бесспорно и то, что рассматриваемую деятельность нельзя назвать приоритетной для подавляющего числа муниципалитетов в условиях достаточно часто дефицитного бюджета, наличия проблем в социальной сфере, значительной изношенности коммунальной инфраструктуры и т. д. Такое положение актуализирует задачу поиска эффективных механизмов управления общественными пространствами в условиях названных ограничений.

Теоретически можно выделить три модели управления общественными пространствами, определенными на основе идентификации субъекта воздействия: публичная (муниципальная / государственная), смешанная (публично-частная) и частная. Следует с самого начала оговориться, что последний способ управления достаточно специфичен и может быть рассмотрен только для ограниченного круга объектов. Так, согласно позиции некоторых авторов [7], общественными пространствами являются не только традиционные площади, парки, скверы, стадионы, набережные и т. п., но и торговые (торгово-развлекательные) центры, которые изначально позиционируются как исключительно коммерческие объекты, имеющие в качестве генеральной цели своего развития получение прибыли через сосредоточение на своих площадях значительного количества посетителей. Они, хотя и являются общественными местами со свободным или условно свободным доступом, тем не менее, находятся в исключительно частном владении, на которое не могут быть распространены в отличие от априорно публичных открытых территорий прямые регулирующие воздействия властей. В силу данных обстоятельств эта модель выходит за рамки рассмотрения настоящей работы.

Согласно позиции отдельных авторов [8, 9] публично-частным партнерством признается не всякое взаимодействие органов управления и бизнеса. Так, им не будут являться отношения в рамках контрактной системы, где одна сторона обязуется оплатить, а вторая — поставить товары, выполнить работы и / или оказать услуги на предусмотренных условиях. Аналогично не квалифицируется в таковом качестве и аренда, осуществляемая на общих основаниях. Важным признаком для идентификации отношений субъектов в качестве публично-частного партнерства является решение сторонами общественно значимой задачи (например, развитие предпринимательства, определенной сферы услуг для населения, создание рабочих мест и т. п.). Этот момент является крайне важным для разделения публичной и смешанной моделей управления общественными пространствами. Кроме того, стоит учесть и тот факт, что в силу особенностей территориальной организации Российской Федерации и особенностей распределения полномочий между уровнями власти публичными образованиями выступают муниципалитеты, что позволяет определить с позиции уточнения модели как муниципальную и муниципально-частную. Лишь когда речь идет о городах федерального значения целесообразно вести речь о государственно-частном партнерстве как частном случае реализации смешанной модели.

1. Публичная модель управления общественными пространствами

Как публичная, так и смешанная модели управления общественными пространствами могут иметь несколько разновидностей реализации. Так, в рамках первой можно выделить следующие из них:

- непосредственное управление органами местного самоуправления;

- создание единой дирекции по управлению всеми общественными пространствами на территории города в форме муниципального учреждения;

- создание в форме муниципальных учреждений отдельных управляющих компаний для каждого общественного пространства.

Непосредственное управление органами местного самоуправления. Данный вид управления общественными пространствами является традиционным и в наибольшей степени распространенным в Российской Федерации. Исторически сложилось, что практически все вопросы, связанные с формированием и развитием городских территорий, находятся в полном ведении органов местного самоуправления. Как уже отмечалось, общественные пространства представляют сложный социально-культурологический феномен. В связи с этим курирование вопросов, связанных с их развитием, осуществляется в зависимости от размера муниципального образования и сформированной системы органов управления различными отраслевыми подразделениями местной администрации. Таковыми, в частности, могут являться обособленные единицы в области градостроительства и архитектуры (формирование пространственной политики, зонирование территории и т. п.), благоустройства и городского хозяйства (поддержание порядка, текущее обслуживание территории и т. п.), имущественных отношений (учет и управление муниципальным имущественным комплексом). В связи с тем, что некоторые общественные пространства являются особо охраняемыми природными зонами, нельзя не сказать о том, что ряд аспектов, связанных с их управлением, отнесен к ведению отраслевых структур, в полномочия которым вменено решение вопросов природопользования и охраны окружающей среды. За событийное наполнение рассматриваемых городских зон, как правило, отвечают подразделения в области управления культурой, молодежной политики, спорта.

Подобный подход, несмотря на единство системы органов местного самоуправления, характеризуется чрезвычайной разобщенностью целей управления и ориентацией, как правило, на решение текущих задач, реализация которых обеспечивает поддержание на некотором уровне общественного пространства как целостного объекта. В такой ситуации реализуется сдержанная концепция развития, основывающаяся на избегании кардинальных преобразований территории, что, в свою очередь, обусловлено и ограниченностью финансовых ресурсов, выделяемых в рамках местного бюджета.

Нельзя сказать, что подобный подход характеризуется исключительной неэффективностью. Он, безусловно, имеет определенные достоинства, выраженные, например, в виде высокой степени контроля со стороны муниципалитета за состоянием и трансформациями территории и низких рисков. Кроме того, подобная форма может являться единственным вариантом управления развитием общественных пространств в силу отсутствия какого бы то ни было интереса к подобным проектам со стороны бизнеса. Отчасти эффективным вариантом она может считаться для небольших по численности населения городов с ограниченным количеством значимых общественных пространств при условии высокой степени координации внутри системы органов местного самоуправления или сосредоточении подавляющего числа рассмотренных ранее полномочий в рамках одной структуры (управления, департамента, комитета, отдела и т. п.). Во всех случаях в качестве инструментальной основы, посредством которой осуществляется развитие соответствующих зон, выступает, как правило, контрактная система, хотя практика показывает, что имеются случаи, когда создаются муниципальные унитарные предприятия, выступающие фактически в роли подрядных структур.

Данная, фактически классическая, форма управления развитием общественных пространств может иметь определенные модификации. С точки зрения теории организации они проявляются в создании штабной структуры, имеющей совещательные функции, как правило, при главе исполнительно-распорядительного органа или одного из его профильных заместителей. Функционирование такой конструкции можно рассматривать, по меньшей мере, в двух форматах: узком (административном) и расширенном (общественно-административным). В первом случае штаб формируется из представителей соответствующих отраслевых структур, во втором — к ним присоединяются независимые эксперты (в области урбанистики, градостроительства, дизайна, права и др.) и представители общественности (аккумуляторы общественного мнения лиц, являющихся основными пользователями общественных пространств). Задача данного совещательного образования заключается во всестороннем обсуждении текущего состояния, проблем и перспектив развития общественных пространств, в том числе конкретных проектов, генерации вариантов требуемых преобразований и т. п.

Говоря о принципиальной разнице между рассмотренными вариантами непосредственного управления, можно сделать достаточно очевидный вывод: при исполнении возложенных на структурные подразделения администрации полномочий сложно говорить о каком-либо планомерном поступательном движении по пути качественного улучшения общественного пространства, поскольку подобный формат предполагает, как правило, лишь деятельность, направленную на поддержание объекта на некотором минимально возможном уровне; при наличии штаба появляются предпосылки к формированию политики развития, основывающейся на генерации в рамках диалога проектно-управленческих решений.

Создание единой дирекции по управлению всеми общественными пространствами на территории города в форме муниципального учреждения . Управление общественными пространствами, как было отмечено ранее, представляет достаточно многоаспектную деятельность, которая, по своей сути, сопряжена с обширным межведомственным взаимодействием. Очевидно, что при значительном количестве закрепленных за тем или иным отраслевым подразделением вопросов, реализацию каждого из них, в том числе по текущему управлению и развитию отдельных городских территорий, можно квалифицировать в качестве «одного среди прочих». Данное обстоятельство своим следствием имеет вывод о неприоритетном положении сферы управления общественными пространствами. Определенным выходом из данной ситуации является создание специализированного муниципального учреждения, миссией которого можно позиционировать рассматриваемую в настоящей работе задачу. Сформированная таким образом организация призвана будет заниматься исключительно деятельностью, связанной с развитием общественных пространств (формирование условий для удовлетворения духовных запросов населения, сохранение, модернизация, реконструкция и преобразование природной среды и т. п.).

При создании единой дирекции по управлению общественными пространствами следует учитывать ограничения действующего законодательства, связанные с выбором типа учреждения — казенное, бюджетное, автономное. Данный вопрос регламентируется достаточно обширной нормативной базой, однако для понимания его сути вполне достаточными представляются Рекомендации Министерства финансов Российской Федерации от 25 октября 2013 г.: «Комментарии (комплексные рекомендации) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления)» [10].

Очевидно, что и текущее управление, и преобразование общественных пространств — достаточно динамичная деятельность, характеризующаяся реализацией многочисленных нетиповых задач, что обусловлено спецификой объектов, представляющих в каждом конкретном случае уникальное образование. В связи с этим создаваемая структура должна обладать достаточной свободой в своих действиях. Значительное число исследователей [11—15] придерживается мнения, что самой высокой степенью адаптивности обладают автономные учреждения, что проявляется в возможности открытия и ведения счетов в кредитных организациях, возможности распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, без согласия учредителя, «неподчиняемость» законодательству о контрактной системе. Вместе с тем, действующее законодательство накладывает некоторые ограничения на профиль автономных учреждений.

Так, согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ [16] автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная <…> для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления <…> полномочий <…> в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Иные сферы, в которых могут быть созданы автономные учреждения, перечислены в статьях 6.1, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 53.8 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 35 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, статье 22 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», статье 2 Федерального закона от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», статье 6 Федерального закона от 18.07.2011 № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», статье 20 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». Ни одна из указанных сфер в явном виде не соотносится с деятельностью в области управления развитием общественных пространств.

Обозначенная проблема может быть решена, если позиционировать специализированную организацию в качестве учреждения культуры, что в принципе реализовано с практической точки зрения в некоторых городах Российской Федерации. Вместе с тем, подобный профиль деятельности не покрывает всего комплекса вопросов, которые необходимо решать в области управления общественными пространствами. Подобная ситуация является проявлением в явном виде диссонанса нормативного предназначения учреждения и его фактической деятельности. Кроме того, отраслевая подчиненность подобного учреждения будет накладывать ограничение на оперативное и конструктивное решение вопросов, имеющих, по своей сути, межведомственный характер (например, связанных со строительством определенных объектов, реализацией благоустроительной деятельности и т. п.), а также накладывать отпечаток на формирование кадрового состава организации, который будет формироваться, как правило, из внутренних резервов профильного органа управления.

Бюджетные учреждения, равно как и автономные, имеют возможность самостоятельно получать доходы в пределах уставной деятельности, но не обладают столь широкими возможностями по распоряжению приобретенных за их счет активов. Кроме того, к «узким моментам» можно отнести полноценную «включенность» в контрактную систему. Ограничений же на сферу деятельности для бюджетных учреждений нет.

Создание в форме муниципальных учреждений отдельных управляющих компаний для каждого общественного пространства . Создание единой дирекции по управлению общественными пространствами в форме муниципального учреждения представляет достаточно интересный механизм развития городских территорий. Данное обстоятельство связано с тем, что формируется единый центр, отвечающий за комплексное развитие рассматриваемой сферы. Вместе с тем такой, отчасти аутсорсинговый подход по отношению к деятельности органов местного самоуправления, не свободен от определенных недостатков, которые могут склонить лицо, принимающее решение относительно модели управления, к иному варианту: созданию для каждого общественного пространства (или их группы) самостоятельной управляющей компании в форме муниципального учреждения. Аргументами в пользу подобного подхода можно считать следующие тезисы:

1. На этапе перехода от непосредственного управления общественными пространствами органами муниципальной власти будут возникать разного рода трудности, связанные с тем, что подобная деятельность является своего рода управленческой инновацией для конкретного города. Соответственно, перед полномасштабным внедрением аутсорсингового подхода требуется апробация механизмов управления, что намного легче сделать на базе одного объекта, нежели их комплекса.

2. Разные общественные пространства занимают различную иерархическую позицию в совокупности подобных себе объектов. Можно для достаточно крупных городов выделить следующие их виды: общегородские, районные, квартальные. Данное обстоятельство предопределяет необходимость их приоритезации при распределении ограниченного количества ресурсов. Очевидно, что первоочередного внимания требуют общественные пространства, имеющие общегородское значение, поскольку они определяют то самое «лицо» города и имеют, как правило, наибольшую популярность у горожан.

Обозначенный подход, несмотря на определенные преимущества, явно сформулированные выше, не свободен от недостатков. К их числу следует отнести следующие моменты:

1. При тиражировании управленческой технологии (практики) с системной точки зрения (при рассмотрении в качестве единого целого связки «орган власти, как структурный элемент, наделенный полномочиями в области развития общественных пространств — управляющая компания») оголяются недостатки, свойственные классическим дивиональным организационным структурам: дублирование одинаковых (схожих), не обусловленных спецификой объекта управления, функций в разных управляющих компаниях, влекущее повышение суммарных расходов на их содержание.

2. Конкурирующее положение различных управляющих компаний при распределении бюджетных ассигнований в виде муниципального задания на выполнение работ. Представляется, что специализированные управляющие компании должны быть ориентированы на достижение высоких значений показателей самостоятельно получаемых доходов. Вместе с тем, бюджетные средства в силу особенностей и специфики объекта управления должны играть не последнюю роль при реализации уставной деятельности.

Выбор типа муниципального учреждения — бюджетное или автономное — также является самостоятельной задачей, которая должна быть решена на основании анализа, представленного при рассмотрении формы управления в виде единой дирекции.

Важным моментом, который нельзя обойти вниманием при анализе любой из форм публичной модели, является рассмотрение такого инструментального средства управления как «контракт жизненного цикла». В частности, в одной из работ [17] отмечается, что это идеальная форма взаимоотношений в условиях бюджетного дефицита. Вместе с тем, она характеризуется наличием определенных проблем, не позволяющих в полноценном формате рассматривать ее в части управления развитием общественных пространств:

1) для практического применения контрактов жизненного цикла в сфере закупок работ для обеспечения муниципальных нужд не сформирована достаточная нормативная правовая база;

2) жизненный цикл продукции (работ по управлению общественными пространствами), закупаемой в рамках муниципального заказа, имеет длительный характер и в большей части случаев превышает период планирования бюджетных ассигнований, что, в свою очередь, может усложнить заключение таких контрактов на практике;

3) нормативная неопределенность понятия «жизненный цикл» применительно к управлению общественными пространствами, порождающая серию вопросов, в том числе связанных с содержанием деятельности и ценообразованием.

Таким образом, внешне привлекательный формат представляется трудно реализуемым в контексте рассматриваемого вопроса.

2. Смешанная модель управления общественными пространствами

Публично-частное партнерство представляет один из способов развития общественной инфраструктуры посредством долгосрочного взаимодействия публично-правовых образований и бизнеса, при котором частная сторона участвует как в ее создании, так и последующей эксплуатации и / или техническом обслуживании, осуществляемом в интересах публичной стороны [18]. Идентификация взаимоотношений как публично-частного партнерства возможно с помощью следующих критериев:

- долгосрочный характер партнерства, что обусловлено необходимостью возврата частных инвестиций и комплексностью проектов;

- распределение ответственности и рисков между партнерами, позволяющее при структурировании отношений четко обозначить выгоды и их размер для участников рассматриваемого взаимодействия;

- полное или частичное создание объекта общественной инфраструктуры частным партнером.

Близкое по своей сути определение публично-частного партнерства, выраженного в виде государственно-частной и муниципально-частной его разновидностей, содержится в Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [19]: юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения <…>, заключенного <в установленном порядке> в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Рассмотрение подхода к управлению общественными пространствами через механизмы публично-частного партнерства основано на том, что в соответствии с действующим законодательством [19, 20] они, представляя по своей сути, объекты благоустройства (к таковым согласно [21] относятся территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования), могут выступать в качестве объектов соответствующих соглашений.

Несмотря на то, что действующее законодательство [19] определяет сущность публично-правового партнерства, оно, тем не менее, не содержит указания на его формы, что позволяет квалифицировать в качестве таковых любые отношения, удовлетворяющие содержащимся в действующей нормативной правовой базе требованиям. Так, в рамках смешанной модели управления общественными пространствами можно выделить следующие разновидности, обусловленные их организационно-правовыми формами:

- инвестиционные соглашения;

- договоры аренды муниципального имущества;

- концессионные соглашения;

- совместное инвестирование (участие в капитале).

Выбор инвестиционного соглашения как формы муниципально-частного партнерства предполагает заключение контракта, предметом регулирования которого является полное или частичное финансирование проектов по развитию общественных пространств со стороны бизнеса при определенных обязательствах со стороны публичной стороны. Стоит отметить, что подобный подход характеризуется универсализмом с точки зрения правового регулирования, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [22], регулирующим данную сферу общественных отношений, субъектами инвестиционной деятельности могут выступать любые физические и юридические лица. Таким образом, определенного особого статуса публичного партнера, в случае его участия, не предусматривается. Данное обстоятельство в определенной степени повышает его риски при выборе такой формы управления развитием общественных пространств, в том числе и потому, что важным правом инвестора является владение, пользование и распоряжение объектами и результатами осуществленных капитальных вложений. Интерес со стороны бизнеса к подобному формату, прежде всего, определяется прибылью от соответствующих вложений. Вместе с тем, он может быть обозначен и в достижении иного полезного результата, выраженного в следующих формах: престиж, деловая репутация, возможность безвозмездного пользования определенными услугами и т. п. Подобная модель не ориентирована на деятельность, связанную с текущей эксплуатацией территории, что является определенным ограничителем использования данной формы.

При развитии арендных отношений объект муниципальной собственности сдается бизнесу на определенных условиях, не сводящихся лишь к необходимости пополнения местного бюджета и имеющих значимость для публичного партнера. В этом случае права и обязанности сторон определяются в рамках гражданского законодательства. Преимуществами подобного рода отношений являются высокий уровень контроля собственником за используемым имуществом и исполнением договорных обязательств, что предопределяет невысокие риски; развитость соответствующего правового обеспечения и, как правило, отсутствие расходов бюджета на содержание объекта или их совокупности. Подобный формат может представлять интерес как для муниципалитета, так и для частного партнера в случае реализации поддерживающей концепции развития общественного пространства, предполагающей лишь текущую эксплуатацию территории без существенной ее модернизации и возведения в ее пределах новых элементов (объектов).

Необходимо отметить, что концессионная форма , по своей сути, является разновидностью публично-частного партнерства, но в Российской Федерации представляет самостоятельный правовой институт и, как это не парадоксально звучит, в определенной мере противопоставляется партнерству, что выражено, как раз, в обособленном нормативном регулировании. Вместе с тем, стоит отметить и тот факт, что концессия, представляя модель взаимодействия участников общественных отношений, имеет более понятный формат, что, в свою очередь, объясняется существенно более длительным сроком существования в правовом поле Российской Федерации и, как следствие, наработанной практикой. В этой связи неконцессионные проекты пока представляются менее предпочтительными. Несмотря на это данный вид отношений при выборе формы управления общественными пространствами на первых порах может быть востребован при реализации некрупных проектов, не требующих существенных инвестиций на создание инфраструктурных объектов, а направленных на их эксплуатацию, что снижает риски публичного партнера.

Говоря о концессиях, необходимо отметить, что в их рамках частный партнер обязуется за свой счет создать / создать и реконструировать / реконструировать недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать муниципалитету, с передачей данных объектов в эксплуатацию концессионеру для осуществления деятельности в соответствии с условиями соглашения.

Публично-частное партнерство в форме участия в капитале может осуществляться в результате учреждения хозяйственного общества со смешанной формой собственности. Предпринимательская деятельность в этом случае осуществляется на средства участников: муниципалитета и частного инвестора. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале хозяйственного общества. В отличие от других форм, в которых публичные власти не вмешивается в текущую хозяйственную деятельность, здесь представители власти присутствуют постоянно. Таким образом, частный бизнес обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии хозяйственных решений, чем в других.

При управлении общественными пространствами посредством различных форм муниципально-частного партнерства целесообразно руководствоваться проектным принципом, поскольку каждый объект обладает существенно различными характеристиками как для публичной стороны, так и для бизнеса. Уникальность каждой публичной территории предопределяет необходимость индивидуального рассмотрения формата управления ей при привлечении к этому частной стороны. Данное обстоятельство обусловлено как сложностью формирования тотальной модели управления городскими территориями, охватывающей сразу все (или большинство) общественные пространства, так и добровольностью волеизъявления частной стороны при вхождении в соответствующие отношения. Вместе с тем, портфельный подход, предполагающий рассмотрение в качестве объекта соглашения составной территории как совокупности общественных пространств, также не исключен. Подобный формат представляется приемлемым для публичной стороны в случае комбинирования потенциально привлекательной территории с не вызывающими инвестиционного интереса общественными пространствами. Вместе с тем подобная форма, как правило, характеризуется существенно более сложными рисками и может не вызвать интереса у бизнеса.

Заключение

В исследовании по результатам теоретических и практических изысканий были получены следующие выводы.

1. Показано, что сфера управления общественными пространствами представляет область деятельности органов местного самоуправления, не позиционируемую в качестве первостепенной. Несмотря на то, что точка зрения о высокой степени влияния состояния городской среды во всем ее многообразии на показатели качества жизни является бесспорной, она не преломляется достаточно часто в реализацию конкретной политики муниципалитетов по развитию общественных пространств в условиях, как правило, большого бюджетного дефицита. Обозначенное обстоятельство требует поиска механизмов по совершенствованию соответствующей системы управления.

2. Выделены несколько моделей, которые могут быть использованы при управлении общественными пространствами, обозначены их ключевые достоинства и недостатки в современных социально-экономических и политико-правовых условиях. Предложенная классификация не является исчерпывающей и служит лишь для понимания множественности возможных форм, которые могут быть реализованы на практике как в чистом виде, так и в различных комбинациях. Было продемонстрировано, что формально практически любое взаимодействие органов власти и управления с частным сектором можно квалифицировать в качестве публично-частного партнерства, поскольку в том или ином виде реализуются договорные отношения. Вместе с тем предлагается считать, что если в основе взаимоотношений лежит контрактная система как финансовый инструмент развития общественных пространств в концепции федеральных законов от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [23] и от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [24], то целесообразно вести речь исключительно об административном подходе к управлению. В случае, когда существенная часть применяемых ресурсов является собственностью бизнеса, модель может быть квалифицирована в качестве публично-частной в каноническом смысле этого понятия.

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается асимметричность регулирования форм публично-частного партнерства, что обусловлено эволюцией нормативного правового регулирования данной сферы общественных отношений. Законодательство шло по пути создания отдельных нормативных актов, регулирующих ту или иную специфическую форму участия публично-правовых образований во взаимоотношениях с частными лицами.

3. При выборе модели управления общественных пространств нельзя забывать о необходимости вовлечения населения в процесс подготовки общественного в широком смысле этого слова договора. Каналы связи, посредством которых возможно получить данные о потребностях и стремлениях населения и его отдельных групп, подробно рассмотрены авторами в одной из работ [25].

4. Представляется, что приемлемым вариантом выстраивания системы управления общественными пространствами является реализация следующего подхода: первоначальное создание муниципальных учреждений с последующим переходом к одной из форм публично-частного партнерства. Такой путь позволит на начальном этапе сохранить высокий уровень контроля за деятельностью управляющих структур со стороны муниципальной власти и минимизировать разнообразные риски, а в дальнейшем — после институционально-организационной подготовки — привлечь ресурсы бизнеса для развития рассматриваемых городских территорий.

Библиография
1.
Колеватых Д. А. Архетипы вчера и сегодня. Современные архетипы в российской архитектуре // Вестник СГАСУ. Градостроительство и архитектура. 2015. № 3 (20). С. 31—40.
2.
Алексашина В. В. Идеальный город в контексте философии, экологии и архитектуры // Academia. Архитектура и строительство. 2008. № 3. С. 41—49.
3.
Назарова М. П. Город как социокультурный феномен // Социология города. 2010. № 4. С. 3—6.
4.
Набилкина Л. Н. Город как культурологический феномен // Мир науки, культуры, образования. 2011. № 4–1. С. 353—355.
5.
Анимица Е. Г. Крупнейшие города России в контексте глобальных урбанизационных процессов // ARS ADMINISTRANDI. 2013. № 1. С. 82—96.
6.
Сметанников М. М. Брендинг городов и регионов: зарубежный опыт и перспективы развития в России // Инициативы XXI века. 2011. № 4–5. С. 22—26.
7.
Интернационализация городской среды г. Томска: отчет о НИР (заключ.) / Томский гос. ун-т; рук. А. П. Козьмин; исп.: А. Ю. Рыкун [и др.]. Томск, 2015. 302 с. № ГР АААА-А15-115122210017-3.
8.
Государственно-частное партнерство: теория и практика / В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, В. А. Королев [и др.]. М.: Изд. дом гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. 287 с.
9.
Муниципально-частное партнерство как механизм решения муниципальных задач. Сборник материалов // Под ред. Э. Э. Маркварта. Ростов-на-Дону, 2014. 176 с.
10.
Комментарии (комплексные рекомендации) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) [Электронный ресурс]: Минфина России от 22.10.2013 № 12-08-06/44036. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
11.
Синельников Т. Т. Автономное учреждение как форма институционального взаимодействия власти и бизнеса // Известия ЮФУ. Технические науки. 2011. № 11 (124). С. 74—78.
12.
Гафиуллина Л. Ф. Управление автономным учреждением социально-культурной сферы // ФӘН-НАУКА. 2012. № 2. С. 31—32.
13.
Иванов Д. В., Карпунина Е. К. Вопросы реализации государственной политики в контексте становления института автономных некоммерческих учреждений // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 3–4 (25–26). С 113—117.
14.
Габсатарова И. Д. Автономные учреждения как особый вид некоммерческих организаций в социально-культурной сфере // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 14. С. 16—24.
15.
Чагин К. Г. Автономные учреждения: «государственные корпорации» в социальной сфере или мостик к рынку? // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2009. № 2. С. 12—26.
16.
Об автономных учреждениях [Электронный ресурс]: Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 № 174-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
17.
Колтунов С. В. Контракт жизненного цикла: понятие и проблемы применения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 47—52.
18.
Закон о государственно-частном партнерстве: руководство по применению. Специальное издание к Международному инвестиционному форуму «Сочи — 2015» [Электронный ресурс]. М.: Министерство экономического развития Российской Федерации; Центр развития государственно-частного партнерства, 2015. 38 с. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/Zakon-Block_28-09-2015_v01.pdf
19.
О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон Российской Федерации от 13.07.2015 № 224-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
20.
О концессионных соглашениях [Электронный ресурс]: Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2005 № 115-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
21.
Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований [Электронный ресурс]: Приказ Министерства регионального развития РФ от 27.12.2011 № 613. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
22.
Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
23.
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]: Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
24.
О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [Электронный ресурс]: Федеральный закон Российской Федерации от 18.07.2011 № 223-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
25.
Сидоров А. А., Сапрон Д. В. Развитие общественных пространств: социологическое измерение (на примере Новособорной площади города Томска) // Урбанистика. 2016. № 2. С. 9—22. DOI: 10.7256/2310-8673.2016.2.18649. URL: http://e-notabene.ru/urb/article_18649.htm
References (transliterated)
1.
Kolevatykh D. A. Arkhetipy vchera i segodnya. Sovremennye arkhetipy v rossiiskoi arkhitekture // Vestnik SGASU. Gradostroitel'stvo i arkhitektura. 2015. № 3 (20). S. 31—40.
2.
Aleksashina V. V. Ideal'nyi gorod v kontekste filosofii, ekologii i arkhitektury // Academia. Arkhitektura i stroitel'stvo. 2008. № 3. S. 41—49.
3.
Nazarova M. P. Gorod kak sotsiokul'turnyi fenomen // Sotsiologiya goroda. 2010. № 4. S. 3—6.
4.
Nabilkina L. N. Gorod kak kul'turologicheskii fenomen // Mir nauki, kul'tury, obrazovaniya. 2011. № 4–1. S. 353—355.
5.
Animitsa E. G. Krupneishie goroda Rossii v kontekste global'nykh urbanizatsionnykh protsessov // ARS ADMINISTRANDI. 2013. № 1. S. 82—96.
6.
Smetannikov M. M. Brending gorodov i regionov: zarubezhnyi opyt i perspektivy razvitiya v Rossii // Initsiativy XXI veka. 2011. № 4–5. S. 22—26.
7.
Internatsionalizatsiya gorodskoi sredy g. Tomska: otchet o NIR (zaklyuch.) / Tomskii gos. un-t; ruk. A. P. Koz'min; isp.: A. Yu. Rykun [i dr.]. Tomsk, 2015. 302 s. № GR AAAA-A15-115122210017-3.
8.
Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teoriya i praktika / V. G. Varnavskii, A. V. Klimenko, V. A. Korolev [i dr.]. M.: Izd. dom gos. un-ta — Vysshei shkoly ekonomiki, 2010. 287 s.
9.
Munitsipal'no-chastnoe partnerstvo kak mekhanizm resheniya munitsipal'nykh zadach. Sbornik materialov // Pod red. E. E. Markvarta. Rostov-na-Donu, 2014. 176 s.
10.
Kommentarii (kompleksnye rekomendatsii) po voprosam, svyazannym s realizatsiei polozhenii Federal'nogo zakona ot 08.05.2010 № 83-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii v svyazi s sovershenstvovaniem pravovogo polozheniya gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) uchrezhdenii» (dlya organov ispolnitel'noi vlasti sub''ektov Rossiiskoi Federatsii i organov mestnogo samoupravleniya) [Elektronnyi resurs]: Minfina Rossii ot 22.10.2013 № 12-08-06/44036. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
11.
Sinel'nikov T. T. Avtonomnoe uchrezhdenie kak forma institutsional'nogo vzaimodeistviya vlasti i biznesa // Izvestiya YuFU. Tekhnicheskie nauki. 2011. № 11 (124). S. 74—78.
12.
Gafiullina L. F. Upravlenie avtonomnym uchrezhdeniem sotsial'no-kul'turnoi sfery // FӘN-NAUKA. 2012. № 2. S. 31—32.
13.
Ivanov D. V., Karpunina E. K. Voprosy realizatsii gosudarstvennoi politiki v kontekste stanovleniya instituta avtonomnykh nekommercheskikh uchrezhdenii // Sotsial'no-ekonomicheskie yavleniya i protsessy. 2011. № 3–4 (25–26). S 113—117.
14.
Gabsatarova I. D. Avtonomnye uchrezhdeniya kak osobyi vid nekommercheskikh organizatsii v sotsial'no-kul'turnoi sfere // Finansovaya analitika: problemy i resheniya. 2012. № 14. S. 16—24.
15.
Chagin K. G. Avtonomnye uchrezhdeniya: «gosudarstvennye korporatsii» v sotsial'noi sfere ili mostik k rynku? // Imushchestvennye otnosheniya v Rossiiskoi Federatsii. 2009. № 2. S. 12—26.
16.
Ob avtonomnykh uchrezhdeniyakh [Elektronnyi resurs]: Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 03.11.2006 № 174-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
17.
Koltunov S. V. Kontrakt zhiznennogo tsikla: ponyatie i problemy primeneniya // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2013. № 11. S. 47—52.
18.
Zakon o gosudarstvenno-chastnom partnerstve: rukovodstvo po primeneniyu. Spetsial'noe izdanie k Mezhdunarodnomu investitsionnomu forumu «Sochi — 2015» [Elektronnyi resurs]. M.: Ministerstvo ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii; Tsentr razvitiya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva, 2015. 38 s. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/Zakon-Block_28-09-2015_v01.pdf
19.
O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, munitsipal'no-chastnom partnerstve v Rossiiskoi Federatsii i o vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii [Elektronnyi resurs]: Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 13.07.2015 № 224-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
20.
O kontsessionnykh soglasheniyakh [Elektronnyi resurs]: Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 21.07.2005 № 115-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
21.
Ob utverzhdenii Metodicheskikh rekomendatsii po razrabotke norm i pravil po blagoustroistvu territorii munitsipal'nykh obrazovanii [Elektronnyi resurs]: Prikaz Ministerstva regional'nogo razvitiya RF ot 27.12.2011 № 613. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
22.
Ob investitsionnoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii, osushchestvlyaemoi v forme kapital'nykh vlozhenii [Elektronnyi resurs]: Federal'nyi zakon ot 25.02.1999 № 39-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
23.
O kontraktnoi sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [Elektronnyi resurs]: Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 05.04.2013 № 44-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
24.
O zakupkakh tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskikh lits [Elektronnyi resurs]: Federal'nyi zakon Rossiiskoi Federatsii ot 18.07.2011 № 223-FZ. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tant Plyus».
25.
Sidorov A. A., Sapron D. V. Razvitie obshchestvennykh prostranstv: sotsiologicheskoe izmerenie (na primere Novosobornoi ploshchadi goroda Tomska) // Urbanistika. 2016. № 2. S. 9—22. DOI: 10.7256/2310-8673.2016.2.18649. URL: http://e-notabene.ru/urb/article_18649.htm
Ссылка на эту статью

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи


Другие сайты издательства:
Официальный сайт издательства NotaBene / Aurora Group s.r.o.
Сайт исторического журнала "History Illustrated"