Теоретическое осмысление целесообразности применения технологии блокчейн в бюджетных отношениях (на основе изучения опыта Нидерландов)

Кинсбурская Вероника Андреевна кандидат юридических наук доцент кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин Юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, главный специалист Правового департамента Ассоциации российских банков 121069, Россия, г. Москва, Скатертный переулок, 20/1 Kinsburskaya Veronika Andreevna PhD in Law Chief Specialist of the Legal Department, Association of Russian Banks; Associate Professor, the Department of Banking Law and Financial and Legal Disciplines, Law faculty named after M. M. Speransky of the Institute of Law and National Security of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 121069, Russia, Moskva, g. Moscow, per. Skatertnyi Pereulok, 20/1 nikakins@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-16145 мк «Механизм правового регулирования отношений с использованием технологии распределенных реестров».

На современном этапе развития бюджетной системы Российской Федерации принципиально необходимым представляется дальнейшее совершенствование информационной и технологической составляющей российского бюджетного процесса для обеспечения исполнения принципа прозрачности (открытости) бюджетов, а также повышения эффективности существующих и разработки новых механизмов контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств. В связи с этим все большее число российских специалистов предлагают провести эксперименты по внедрению в некоторые бюджетные процедуры технологии блокчейн (и иных разновидностей технологии распределенных реестров). В числе подходящих сфер для применения технологии блокчейн указываются, например, государственные (муниципальные) закупки, выпуск и размещение государственных (муниципальных) ценных бумаг, казначейское сопровождение государственных контрактов, доведение средств межбюджетных трансфертов и субсидий до их получателей. Предполагается, что использование технологии блокчейн в указанных сферах бюджетных отношений позволит сократить правовые, операционные, репутационные риски, повысить уровень доверия населения к деятельности органов государственной власти ^[6].

Между тем следует отметить, что, несмотря на предложенную Президентом РФ в 2017 году концепцию применения новых цифровых технологий, направленного на развитие информационного общества, формирование национальной цифровой экономики, обеспечение национальных интересов и реализацию стратегических национальных приоритетов ^[4], на общегосударственном уровне в России пока не сформирована четкая позиция по вопросу о целесообразности внедрения технологии блокчейн в государственное управление и, в частности, в бюджетные процедуры. Вследствие этого обстоятельства на текущий момент в нашей стране отсутствуют какие-либо практические исследования, посвященные возможным аспектам применения технологии блокчейн в бюджетных процедурах. Теоретические исследования по указанному вопросу также относительно малочисленны и не имеют комплексного характера.

В данном контексте важным представляется изучение иностранного опыта практического внедрения технологии блокчейн в бюджетные процедуры. В отсутствие на национальном уровне качественной научно-исследовательской базы рассмотрение зарубежных примеров не только облегчает процесс поиска допустимых областей применения технологии блокчейн, но и дает возможность выявить некоторые наиболее типичные правовые, организационные, технические и иные проблемы, связанные с использованием блокчейна в бюджетных процедурах.

Однако надо принимать во внимание, что в мировом масштабе можно выделить единичные проекты, имеющие отношение к бюджетной сфере, в которых использована технология блокчейн. В частности, в границах Европы пока существуют только два таких проекта, оба из которых осуществляются в Нидерландах. Один из проектов предусматривает администрирование пенсионных накоплений граждан Нидерландов на основе технологии блокчейн; второй – использует функционал блокчейна для распределения льгот на некоторые категории услуг (например, посещение спортивных клубов, кинотеатров, приобретение и установку солнечных панелей для частных домохозяйств), предоставляемые малообеспеченным гражданам, проживающим в провинции Гронинген. Оценка первого опыта реализации данных проектов представлена в отчете «Блокчейн для цифрового правительства», который содержит основные выводы исследовательского проекта «Эталон цифрового правительства», осуществленного Объединенным исследовательским центром Европейской комиссии в сотрудничестве с «Gartner, Inc.» (одной из крупнейших в мире исследовательских и консалтинговых компаний, специализирующейся в области анализа информационных технологий) и профинансированного в рамках программы Европейского союза ISA² («Interoperability solutions for public administrations, businesses and citizens» – решения в области интероперабельности для государственных администраций, бизнеса и граждан) ^[9]. Материалы указанного отчета представляются значимыми как вследствие их комплексного характера (на высоком экспертном уровне обобщена и проанализирована информация обо всех европейских проектах по использованию технологии блокчейн в государственном управлении), так и потому, что указанный отчет подготовлен при официальной поддержке Еврокомиссии – высшего исполнительного органа власти Евросоюза, ответственного за подготовку законопроектов, контроль соблюдения договоров и иных правовых актов Евросоюза и текущие дела Евросоюза, – в целях предоставления властям Евросоюза научно обоснованной базы для дальнейшего реформирования системы государственного управления и построения цифрового правительства.

В связи с этим настоящая работа построена по следующему принципу. В первом разделе работы приводятся в сжатой форме наиболее существенные выводы из указанного отчета Еврокомиссии, касающиеся опыта Нидерландов по применению технологии блокчейн в бюджетных отношениях, в результате чего предпринимается попытка определения основных функциональных свойств технологии блокчейн и смарт-контрактов, которые могут иметь положительное значение для сферы государственного управления (и, в частности, бюджетной сферы), а также возможных технических проблем, связанных с внедрением блокчейна в бюджетные процедуры. Во втором разделе работы на основе опыта Нидерландов и с учетом позиции зарубежных и отечественных ученых по вопросу о необходимости совершенствования информационной и технологической составляющей бюджетных процедур анализируются перспективы применения технологии при организации и осуществлении государственных и муниципальных закупок, межбюджетного финансирования, а также субсидирования частных субъектов и бюджетного инвестирования в объекты капитального строительства в России.

Опыт Нидерландов по применению технологии блокчейн в бюджетных отношениях

До момента рассмотрения материалов, содержащихся в отчете Еврокомиссии «Блокчейн для цифрового правительства», считаем необходимым отметить несколько ключевых предпосылок применения понятий «технология распределенных реестров», «блокчейн» и «смарт-контракт».

Так, следует учитывать, что понятие «технология распределенных реестров» относится к особому типу протокола передачи данных и поддерживающей инфраструктуре, которые позволяют компьютерам, находящимся в разных местах (и даже разных странах), осуществлять и проверять транзакции, а также обновлять записи синхронизированным образом одновременно по всей сети.

Блокчейн является разновидностью технологии распределенных реестров, в рамках которой вся информация о совершенных транзакциях учитывается в блоках, связанных между собой и представляющих цепочку данных. Для записи нового блока необходимо достижение консенсуса между всеми компьютерами, подключенными к одноранговой сети, что позволяет записывать только легитимные транзакции, а также по общему правилу обеспечивает согласованность, неизменность и сохранность данных, записанных в блокчейне. Кроме того, механизм консенсуса предполагает принципиально новый алгоритм взаимодействия и управления доверием между участниками, исключающий необходимость привлечения фигуры посредника или администратора сети.

Еще одной ключевой особенностью блокчейна является возможность использования смарт-контрактов, предполагающих программируемое поведение контрагентов. С технической точки зрения смарт-контракты представляют собой компьютерную программу или протокол, которые проверяют и при совпадении определенных, заранее запрограммированных условий автоматически выполняют условия контракта.

Что касается способа управления блокчейном, то в зависимости от порядка присоединения узлов валидации и наличия права участников на совершение транзакций можно выделить четыре типа архитектуры блокчейна:

– тип блокчейна, в котором любой участник, имеющий подходящее оборудование, может проверять или подтверждать транзакции, называется блокчейном «без разрешения»;

– тип блокчейна, в котором только несколько избранных участников могут проверять или подтверждать транзакции, называется блокчейном «с разрешением» (с установлением прав доступа);

– тип блокчейна, в котором каждый участник может совершать транзакции с использованием соответствующего протокола, называется публичным блокчейном;

– тип блокчейна, в котором только некоторые участники могут совершать транзакции с использованием соответствующего протокола, называется частным (закрытым) блокчейном.

Комбинируя данные характеристики, можно указать четыре основных модели блокчейна: публичные блокчейны «без разрешения» (т. е. без прав установления доступа), публичные блокчейны «с разрешением» (т. е. с установлением прав доступа), частные (закрытые) блокчейны «с разрешением» и частные блокчейны «без разрешения». В сфере государственного управления чаще всего функционируют именно частные (закрытые) блокчейны.

Принимая во внимание указанные особенности блокчейна и смарт-контрактов, рассмотрим два голландских пилотных проекта по использованию технологии блокчейн в бюджетных процедурах.

Администрирование пенсионных накоплений граждан Нидерландов на основе технологии блокчейн

Этот пилотный проект, стартовавший в 2018 году, представляет собой полноценный бэк-офис пенсионного администрирования на основе технологии блокчейн. Проект был реализован в связи с выявленной тенденцией к все большей индивидуализации трудовых отношений. Как показывает практика, современные работники на протяжении своей жизни зачастую меняют несколько работодателей, несколько мест и типов работ. Помимо работы по найму, существенный процент граждан также вовлечен в предпринимательскую деятельность (самозанятость). Данные обстоятельства оказывают значительное влияние на пенсионное администрирование, поскольку будущие пенсионеры регистрируются в нескольких пенсионных системах у разных пенсионных провайдеров.

В ответ на подобные вызовы, которые требуют принципиально новых технологических решений для управления пенсионными накоплениями граждан (и которые, надо заметить, характерны для большинства стран мира), два крупнейших голландских пенсионных фонда – APG и PGGM (активы, соответственно, 575 и 190 млрд долл. США) – приняли решение сформировать пенсионную инфраструктуру на базе частного (закрытого) блокчейна «с разрешением». Доступ к блокчейну имеют не только работодатели, пенсионные фонды и работники, но и заинтересованные государственные органы – Управление по финансовым рынкам Нидерландов (The Dutch Authority for the Financial Markets (AFM)), являющееся регулятором на рынке финансовых услуг в Нидерландах, и Национальная налоговая служба Нидерландов (Belastingdienst). Децентрализованное управление облегчает совместное создание распределенной базы данных и интеграцию с системами хранилищ различных заинтересованных сторон. Некоторые элементы централизованного управления системой также присутствуют и осуществляются двумя названными пенсионными провайдерами – организаторами проекта.

Правила формирования пенсионного баланса гражданина запрограммированы в смарт-контрактах (в отчете «Блокчейн для цифрового правительства» механизм формирования пенсионного баланса подробно не раскрывается, однако авторы отчета отмечают, что на сегодняшний день расчет пенсионного баланса выполним только для работников, осуществлявших трудовую деятельность в пределах территории страны, но невозможен для тех, кто проживал и работал за границей). Также смарт-контракты регулируют исполнение правил о том, какие категории участников могут просматривать, изменять и использовать данные о пенсионных накоплениях граждан. Во всех приложениях, действующих в рамках проекта, предполагается проводить идентификацию и аутентификацию на основе удостоверений из централизованного национального реестра персональных данных (De Basisregistratie Personen (BRP)). Однако интеграция блокчейна с национальным реестром требует аккуратной обработки данных идентификатора пользователя, и многие связанные с этим вопросом еще не решены. В блокчейне идентификатор пользователя должен быть анонимизирован для обеспечения конфиденциальности, в то время как заинтересованным государственным органам для надлежащей реализации своих контролирующих и регулирующих функций необходимо иметь доступ к подлинной информации о личности участников транзакций. Так, (при условии успешной обработки данных) для налоговой службы использование технологии блокчейн обеспечит возможность получения целостного представления обо всех суммах пенсионных вознаграждений гражданина, поступающих ему из разных пенсионных фондов. Причем рассматривается идея о том, что в перспективе налоговые органы могли бы интегрировать данные о заработной плате и пенсионных схемах в свою внутриведомственную систему для создания автоматических налоговых деклараций для граждан ^[9].

С точки зрения самих граждан, первый опыт использования технологии блокчейн также означает очевидные преимущества, которые заключаются в повышении безопасности и прозрачности информации о начисленных и выплаченных суммах пенсий. В случае атаки или отказа узла подтвержденный пенсионный баланс гражданина сохраняется другими узлами. Кроме того, информация, записанная в блокчейне, не может быть произвольно изменена или удалена каким-либо одним из участников пенсионной системы. Прослеживаемость информации позволяет администрирующему органу контролировать всю систему без информационной асимметрии и немедленно обнаруживать возникающие нарушения. Также использование блокчейна приводит к снижению транзакционных издержек для граждан, поскольку вся информация о пенсионных накоплениях, хотя и распространяется через распределенный реестр, доступна в едином интерфейсе.

Распределение субсидируемых услуг малообеспеченным гражданам в провинции Гронинген (Нидерланды) на основе технологии блокчейн

Проект «Stadjerspas», стартовавший в 2016 году, представляет собой полностью работоспособный сервис, использующий функционал блокчейна для распределения субсидируемых услуг гражданам с низким уровнем дохода, проживающим в городах Гронинген и Тен-Бур (провинция Гронинген).

В проекте используется публичный блокчейн «с разрешением» (просмотр и валидация транзакций осуществляются на общедоступных началах, однако устанавливаются ограничения на совершение транзакций конкретным лицом). Функции централизованного управления осуществляют муниципалитет Гронингена и технологический провайдер «DutchChain Systems». Подробные условия расходования бюджетных средств и критерии соответствия запрограммированы в смарт-контрактах. Так, муниципалитет или авторизованный поставщик услуг (государственное или частное учреждение) может установить критерии соответствия для пользователей смарт-ваучеров в зависимости от района их проживания, дохода, количества детей и проч.

Система работает следующим образом. Гражданин подает заявку на участие в проекте «Stadjerspas» в муниципалитет, указывая свое имя, адрес и личный номер гражданина. Власти муниципалитета проверяют, имеет ли право зарегистрированный гражданин на какой-либо смарт-ваучер. В случае положительного ответа муниципалитет проводит анонимную идентификацию и аутентификацию гражданина в блокчейне, связанную с личными данными гражданина, хранящимися вне сети (в централизованном национальном реестре персональных данных), и присваивает гражданину смарт-ваучеры, на которые он имеет право, исходя из своих индивидуальных показателей. Каждый ваучер соответствует определенной услуге, например, такой как посещение бассейна или кинотеатра либо установка солнечных панелей на частном доме. После подключения к системе гражданин может пользоваться услугами авторизованных поставщиков услуг, у каждого из которых есть приложение для сканирования QR-кода пользователя, применяемое в целях активации смарт-ваучера и расчета скидки. При каждом случае активации ваучера смарт-контракт проверяет, соответствует ли гражданин критериям предоставления льготы на оплату конкретной услуги и сколько раз он уже использовал свой ваучер, при этом каждый случай использования ваучера регистрируется в системе поставщиком услуг. Граждане могут видеть ваучеры, на которые они имеют право, в мобильном приложении или на веб-портале после предоставления им QR-кода. По истечении определенного времени поставщики услуг получают от муниципалитета платежи по системе SEPA в целях возмещения затрат, связанных с оказанием гражданам услуг на льготных условиях ^[9].

Как показывает практика реализации проекта «Stadjerspas», основное преимущество технологии блокчейн заключается в повышении адресности распределения бюджетных средств благодаря программируемым денежным потокам. Так, с точки зрения муниципалитета, проект гарантирует, что государственные деньги, зарезервированные на определенные цели, расходуются исключительно на эти цели и при этом направлены надлежащей категории получателей. Смарт-ваучеры на основе блокчейна представляют собой эффективный способ программирования и мониторинга использования субсидируемых государством услуг. Информация, записанная в блокчейне, служит для целей аудита, что повышает прозрачность и подотчетность государственных расходов. С точки зрения граждан, использование функционала блокчейна и смарт-контрактов означает значительное упрощение процедуры получения субсидируемых услуг, а также сокращение транзакционных издержек. При этом для граждан важно, что они управляют процессом использования своих смарт-ваучеров через мобильное приложение и, таким образом, не сталкиваются с какими-либо техническими сложностями и не должны вникать в тонкости работы распределенного реестра.

Приведенные материалы в той или иной мере демонстрируют основные функциональные свойства технологии блокчейн, имеющие положительное значение для сферы государственного управления и, в частности, бюджетной сферы: это прозрачность, согласованность и неизменность данных; контроль времени транзакций; возможность программируемого поведения участников системы, в том числе автоматическая верификация и исполнение согласованных транзакций, реализуемые в рамках смарт-контрактов; надежность и доверие системе, обеспечиваемые посредством передовых криптографических методов.

Тем не менее следует обратить внимание и на возможные проблемы, связанные с внедрением блокчейна в сферу государственного управления.

С технической точки зрения большинство экспертов (в том числе авторы вышерассмотренного отчета «Блокчейн для цифрового правительства») называют в качестве проблемных в первую очередь такие параметры, как пропускная способность системы, масштабируемость данных и стоимость хранения информации из блокчейна. Однако, согласно последним исследованиям, эти параметры могут быть не настолько критичны, как казалось вначале.

Пропускная способность (число транзакций, которые могут быть валидированы системой за определенный период времени) принципиально различается у блокчейнов «с разрешениями» и «без разрешений»: у блокчейнов «без разрешения» показатели пропускной способности значительно ниже, чем у блокчейнов, в которых установлены разрешения на просмотр, запись и валидацию транзакций ^[9].

Примерно такая же ситуация наблюдается с масштабируемостью (способностью системы справляться с резким увеличением рабочей нагрузки, например, в связи с распространением муниципального проекта на общенациональный уровень). Исследования показывают, что в проектах, в которых используются блокчейны «с разрешением», по общему правилу не возникает ограничений масштабируемости; лишь в некоторых наиболее ресурсоемких проектах, например, таких как реализуемый в Нидерландах проект администрирования пенсионных накоплений граждан на основе технологии блокчейн, могут возникать проблемы с масштабируемостью, связанные с обработкой транзакций посредством смарт-контрактов^[9] (в том числе поэтому в России с ее несравнимо бóльшим населением, имеющим право на пенсионное обеспечение, создание пенсионной инфраструктуры на основе существующих технологий распределенного реестра представляется нецелесообразным).

В отношении же такого параметра, как стоимость хранения информации из блокчейна, следует учитывать, что сам блокчейн в принципе не предназначен для хранения большого объема данных (таких как документы, изображения, описания товаров и услуг, заказы и т. п.). Предполагается, что вся информация из блокчейна должна храниться в отдельном хранилище – в облачном хранилище, на специальном сервере или в традиционном хранилище (например, в ведомственной базе данных какого-либо государственного или муниципального органа), причем храниться неопределенно долго. Однако хранение данных в течение неопределенного срока, например, в облачном хранилище, является достаточно дорогостоящим, что неминуемо повлечет некие ощутимые издержки для всех участников распределенного реестра либо в перспективе потребует создания новых типов хранилищ данных ^[10].

Перспективы применения технологии блокчейн в бюджетных процедурах в Российской Федерации

В России (с учетом национальных реалий и рассмотренного европейского опыта), по нашему мнению, достаточно перспективным является использование технологии блокчейн в рамках государственных (муниципальных) закупок, межбюджетного финансирования, а также предоставления субсидий и бюджетных инвестиций частным субъектам.

Государственные (муниципальные) закупки

Ключевыми проблемами контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд на протяжении всего периода развития этого института в Российской Федерации являются коррупция, бюрократические препоны, несовершенство системы управления и контроля, сложность согласования закупочного и бюджетного процессов, недостаточная проработанность нормативной базы, регламентирующей закупочную деятельность, что провоцирует возникновение споров между участниками закупок, заказчиками и контролерами (аудиторами).

Кроме того, нельзя отрицать, что проблемы функционирования контрактной системы напрямую связаны с применяемыми информационными технологиями.

В соответствии с Положением «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 ^[3], одной из задач информационной системы «Электронный бюджет», созданной в целях обеспечения доступа к информации о российской бюджетной системе, является усиление взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и выполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов. В число ключевых составных частей «Электронного бюджета» входит подсистема управления закупками, которая предназначена для формирования планов и планов-графиков закупок, создания и ведения реестра контрактов, информации и документов государственных и муниципальных заказчиков в рамках реализации Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»^[2] и Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»^[1]. Таким образом, основные задачи системы «Электронный бюджет» связаны с усилением контроля первого и последнего этапов закупочной деятельности, а именно, контроля за планированием и исполнением государственных (муниципальных) контрактов, который на сегодняшний день находится в процессе формирования ^{[8, c. 21]}.

Контроль «среднего» этапа закупочной деятельности, т. е. контроль органов Федеральной антимонопольной службы за надлежащей и своевременной публикацией извещений, проведением торгов и определением победителей, налажен лучше, тем не менее и на этом этапе нередко наблюдаются серьезные отклонения от нормальной практики проведения закупочных процедур. Например, среди основных факторов, сдерживающих эффективное функционирование системы государственных закупок, можно указать нарушение сроков публикации информации о заключении контракта в реестре государственных контрактов; неразмещение документов, подтверждающих обоснованность отказа заказчика от заключения контракта с победителем конкурсной процедуры; нарушение сроков размещения информации об исполнении контракта в реестре государственных контрактов. Возникновение указанной негативной практики связано как с формальным нарушением порядка и сроков публикации информации в Единой информационной системе в сфере закупок, так и с технологическим несовершенством самой этой информационной системы, препятствующим реализации методов организационно-распорядительного управления ^{[7, c. 36–37]}.

Эффективность механизма, лежащего в основе контрактной системы, определяется главным образом прозрачностью применяемых процедур на всех этапах закупочной деятельности, а также внедрением действенных методов контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств.

Между тем в типичной ситуации можно представить себе множество категорий субъектов контрактной системы: регулирующие органы; контрольные органы; заказчики (государственные и муниципальные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также разнообразные государственные и муниципальные организации либо организации, созданные с участием государственной или муниципальной собственности, в частности, государственные корпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные, бюджетные и автономные учреждения); участники закупок – поставщики, исполнители, подрядчики (которые в свою очередь имеют поставщиков и субподрядчиков «второго», «третьего» и т. д. уровней); эксперты и специалисты (экспертные и специализированные организации); операторы электронных площадок; кредитные организации (осуществляющие расчетно-кассовое обслуживание и выдачу банковских гарантий для обеспечения заявок и исполнения контрактов). Все эти субъекты пользуются собственными информационными системами, созданными на основе различных технологических решений, причем ввиду дефицита доверия между представителями различных «экосистем», а также действия нормативных запретов на доступ сторонних лиц к «закрытым» ведомственным базам данных возможности взаимодействия и интеграции указанных информационных систем существенно ограничены. В свою очередь невозможность формирования безбарьерной информационной среды означает снижение прозрачности расходования бюджетных средств, влечет разрастание бюрократизма и коррупции в сфере государственных (муниципальных) закупок.

В данном контексте полная автоматизация процесса государственных (муниципальных) закупок с использованием технологии блокчейн и приложений смарт-контрактов позволит достичь таких показателей, которые способны кардинально усовершенствовать закупочную деятельность и которые не могут быть в полном объеме обеспечены ныне применяемыми технологическими решениями, в частности: транспарентность, неизменность данных, контроль времени совершаемых операций, возможность автоматической верификации и исполнения согласованных транзакций, надежность и доверие системе.

Наиболее рациональным вариантом для сферы государственных (муниципальных) закупок, равно как иных сфер бюджетных отношений, является создание частного (закрытого) блокчейна «с разрешением», предполагающего право ограниченного круга участников на валидацию и совершение транзакций; объем предоставляемых прав должен дифференцироваться в зависимости от роли, занимаемой участником в процессе бюджетирования либо в закупочном процессе. Некоторые функции централизованного управления, в том числе связанные с установлением барьеров на вхождение в систему, определением объема прав, предоставляемым конкретным категориям участников, а также хранением идентификационных данных участников и обработкой информации о совершенных транзакциях, могли бы осуществлять, например, органы Федерального казначейства. Применение такой модели блокчейна не только будет способствовать осуществлению надлежащего контроля за потоками финансовых активов и информации, перемещаемых посредством блокчейна, но и, исходя из имеющего европейского реализации соответствующих проектов, очевидно, позволит избежать серьезных проблем с производительностью и масштабируемостью системы.

Таким образом, с учетом основных функциональных свойств блокчейна в рамках модели частного блокчейна «с разрешением», предполагающего право ограниченного круга участников на валидацию и совершение транзакций, допустимо ожидать следующие положительные эффекты от использования этой технологии в сфере государственных (муниципальных) закупок.

1. Смарт-контракты, создание и использование которых возможно на базе блокчейн-платформы, способны существенно упростить процесс участия в закупках, снизить транзакционные издержки при заключении и согласовании условий контрактов, повысить эффективность контроля за качеством исполненных контрактов, а, следовательно, и за рациональностью расходования бюджетных средств.

2. Использование смарт-контрактов в сфере государственных (муниципальных) закупок повлечет необходимость разработки форм технических заданий на различные виды продукции (работ, услуг), договоров, пакетов документов и проч., что в итоге может способствовать некой стандартизации закупочной деятельности множества разрозненных заказчиков, упрощению проведения совместных закупок, а также повышению прозрачности процесса государственных (муниципальных) закупок как для участников, так и для сторонних наблюдателей и контрольных органов ^{[7, c. 39]}.

3. Открытый доступ к информации обо всех совершенных транзакциях и их участниках в совокупности с невозможностью изменения и удаления данной информации «задним числом», а также функционал смарт-контрактов, самовыполняющихся только при наличии заранее запрограммированных условий, представляют собой параметры блокчейна, которые потенциально будут способствовать борьбе с коррупцией при осуществлении государственных (муниципальных) закупок.

При этом интересной представляется идея об автоматическом формировании репутационных списков государственных (муниципальных) служащих, в которые может заноситься информация о совершенных чиновником манипуляциях с бюджетными средствами. Ввиду принципа открытости любое неправомерное действие будет видно всем участникам распределенного реестра и будет являться публичным доказательством вины конкретного чиновника. Причем запись в репутационном списке не сможет быть удалена или откорректирована ^{[7, c. 40]}. По нашему мнению, впоследствии информация из указанных списков может быть использована для целей применения различных видов юридической ответственности в соответствии с действующим законодательством, а также, например, в процессе оценки деятельности конкретных кандидатов в случае их участия в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной (муниципальной) службы.

4. Прослеживаемость всей информации в блокчейне позволит участникам системы с точностью устанавливать сведения о поставленных (произведенных) товарах, в частности, об их происхождении (место, время изготовления и изготовитель), а также о пути, пройденном конкретным товаром от места его изготовления (сбора) до заказчика или в пределах конкретного этапа «цепочки поставок».

5. Помимо очевидных преимуществ, связанных с минимизацией коррупционных проявлений и повышением информированности участников системы о точных характеристиках поставленных (произведенных) товаров, принцип открытости блокчейна может способствовать постепенному вытеснению с рынка недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности в рамках заключенных контрактов.

6. Технологические параметры блокчейна предоставляют возможность установления баланса между транспарентностью и анонимностью в процессе закупочной деятельности. Прозрачность всех операций, совершаемых в блокчейне, и возможность отследить их в режиме реального времени будут обеспечивать соблюдение принципа прозрачности (открытости) при расходовании бюджетных средств. В то же время способ фиксации данных о лицах, совершающих такие операции (отражение не их настоящего имени, а псевдонимов, состоящих из буквенно-цифровых символов, и электронных адресов) позволит не нарушать анонимность персональных данных о личности конкретных участников «цепочки поставок», что видится особо значимым, в том числе в целях защиты информации, составляющей коммерческую тайну. На практике трейдеры, посредники и производители, безусловно, осознают необходимость и важность обеспечения прозрачности цепочки поставок, но, тем не менее, не всегда готовы делиться конфиденциальной информацией о своих поставщиках. Например, производители не всегда готовы публично раскрывать происхождение своих товаров из-за боязни потерять конкурентное преимущество. Блокчейн позволяет передавать информацию об участниках цепочки поставок надежным, при этом анонимным способом: «каскадом» от сырья и далее, но не раскрывая, кто эти конкретные лица^[11]. Подобное технологическое решение может означать существенные конкурентные преимущества для участников закупок.

С учетом данных обстоятельств представляется, что применение функционала блокчейна и смарт-контрактов с большой долей вероятности может кардинально усовершенствовать механизмы организации и осуществления закупочной деятельности.

Межбюджетное финансирование, предоставление субсидий и бюджетных инвестиций частным субъектам

В настоящее время наблюдается достаточно высокая зависимость бюджетов регионального уровня от межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, а местных бюджетов – соответственно, от межбюджетных трансфертов, получаемых из региональных бюджетов, в состав которых входят конкретные муниципальные образования (трансферты муниципалитетам регионы нередко предоставляют «транзитом» за счет тех средств, которые были получены ими из федерального бюджета в форме субвенций для последующего перечисления местным бюджетам). В литературе справедливо замечено, что такая зависимость означает риски для всей социально-экономической системы страны, среди которых одним из наиболее важных является риск неисполнения государством своих обязательств в социальной сфере. На региональном уровне сосредоточена большая часть государственных социальных услуг, а межбюджетные трансферты в большей части направлены именно на выравнивание возможностей нижестоящих властей в предоставлении такого рода услуг, поэтому сокращение предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета будет способствовать усилению указанного риска ^{[5, c. 53]}.

В связи с этим при организации межбюджетного финансирования принципиально важными представляются такие показатели, как открытость денежных потоков, прослеживаемость и неизменность всей юридически значимой информации, полная подотчетность бюджетов, получивших средства финансовой помощи от других уровней бюджетной системы страны. Причем следует разграничивать ключевые точки управления и контроля для двух разных видов межбюджетного финансирования – нецелевого и целевого.

При выделении из вышестоящего бюджета нецелевых межбюджетных трансфертов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности необходимо внедрение действенных механизмов контроля и мониторинга за финансовой и социально-экономической обстановкой в дотационном регионе (муниципалитете), поскольку нецелевое выравнивающее финансирование, тем более осуществляемое на регулярной основе, не только не способствует самостоятельности нижестоящих бюджетов в части реализации ими своих доходных и расходных полномочий, но и, по сути, значительно снижает стимулы для экономического развития региона (муниципалитета).

Напротив, целевые межбюджетные трансферты (субсидии, субвенции) должны быть использованы только на те направления и в соответствии с теми критериями, которые были заранее установлены на нормативном уровне и прямо указаны в договоре о предоставлении конкретных денежных сумм. Поэтому при выделении целевых межбюджетных трансфертов крайне важно правильное согласование позиций вышестоящего и нижестоящего бюджетов, а также определение четких качественных и (или) количественных показателей, позволяющих проводить текущий и последующий контроль за целевым, рациональным и эффективным расходованием бюджетных средств.

Сходные правила организации контроля за расходованием бюджетных средств применимы при предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций частным субъектам, в частности, субсидий, выделяемых бюджетным и автономным учреждениям на основе показателей государственного (муниципального) задания либо по результатам проводимых конкурсов (гранты в форме субсидий); субсидий юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг; бюджетных инвестиций юридическим лицам в объекты капитального строительства и др.

Исходя из основных функциональных свойств блокчейна и смарт-контрактов (в рамках модели частного блокчейна «с разрешением», предполагающего право ограниченного круга участников на валидацию и совершение транзакций), а также принимая во внимание опыт реализации голландского проекта «Stadjerspas», заключающегося в распределении на основе блокчейна субсидируемых услуг малообеспеченным гражданам в провинции Гронинген, в России с той или иной степенью вероятности также можно ожидать положительных эффектов от внедрения технологии блокчейн в процедуры субсидирования частных субъектов, бюджетного инвестирования в объекты капитального строительства и межбюджетного финансирования.

1. Использование смарт-контрактов в процессе межбюджетного финансирования, равно как при решении вопросов о предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций частным субъектам, может существенно снизить время на обработку документации, ускорить и упростить процедуры согласования позиций контрагентов, а также значительно повысить эффективность механизмов контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств.

Например, в случае предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства функционал смарт-контрактов, для автоматического исполнения которых необходимо совершение точно определенных и заранее запрограммированных действий контрагентов, предположительно позволит с наибольшей результативностью (по сравнению с ныне применяемыми правилами) оценивать достижение конкретных качественных и (или) количественных показателей по каждому из этапов строительных или ремонтных работ, что, в свою очередь, усилит подотчетность расходования бюджетных средств.

2. Как и в случае с государственными (муниципальными) закупками, внедрение смарт-контрактов в процедуры межбюджетного финансирования или субсидирования частных субъектов повлечет необходимость разработки неких форм технических заданий, например, на выполнение бюджетным или автономным учреждением конкретных видов государственных (муниципальных) услуг либо на проведение научных исследований в конкретной области, финансируемых за счет средств бюджета. Это может в определенной мере способствовать стандартизации применяемых механизмов субсидирования в разрезе различных главных распорядителей бюджетных средств, а также повышению прозрачности процедур выделения бюджетных средств, усовершенствованию механизмов осуществления как текущего, так и последующего финансового контроля.

3. Технологические особенности любого распределенного реестра, предполагающие прослеживаемость и неизменность информации о совершенных транзакциях, в совокупности с функциональными свойствами смарт-контрактов будут способствовать снижению коррупционных проявлений в процедурах бюджетного финансирования. При этом, как и в сфере государственных (муниципальных) закупок, предположительно удобно формирование репутационных списков чиновников, в которые может заноситься информация о совершенных ими манипуляциях с бюджетными средствами.

С учетом данных обстоятельств применение функционала блокчейна и смарт-контрактов в сфере межбюджетного финансирования, субсидирования частных субъектов и бюджетного инвестирования в объекты капитального строительства в России представляется вполне допустимым и, по нашему мнению, будет способствовать формированию новых механизмов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств со стороны органов внутреннего и внешнего финансового контроля, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Резюмируя изложенное, считаем, что технология блокчейн имеет значительный потенциал для усовершенствования процедур государственных (муниципальных) закупок, равно как процедур оказания финансовой помощи бюджетам других уровней и частным субъектам. В ближайшей перспективе целесообразно было бы начать мероприятия, связанные с возможной адаптацией действующих механизмов распределения бюджетных средств к новым технологическим решениям, предлагаемым на блокчейн-платформах, а также разработкой концепции и проведением пилотных проектов по применению технологии блокчейн на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Просто выделите и скопируйте ссылку на эту статью в буфер обмена. Вы можете также попробовать найти похожие статьи